COMO HIJA de ingeniero civil que trabaja para el Ejército de
Estados Unidos, me crié en un ambiente que promovía la idea de que la mejor
defensa es un ataque decidido.
Aunque la afirmación anterior puede ser válida en
ciertos contextos, frente a la ola creciente de violencia de bandas en
Latinoamérica, esta táctica, llamada comúnmente política de "mano
dura" ha demostrado ser ineficaz en la reducción de
los niveles de delincuencia y violencia. De hecho, las políticas de mano dura
parecen haber tenido el efecto de acrecentar el refinamiento y la organización
de las estructuras de las bandas. Además, la tendencia de varios gobiernos
centroamericanos de poner en práctica estas políticas de mano dura mediante el
aumento de sus relativamente incipientes fuerzas de policía (muchas establecidas
en la última década durante las negociaciones de paz) con el apoyo de las
fuerzas armadas ha socavado la capacidad civil de tratar este tema de seguridad
pública tan real.
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En esta foto de archivo, un miembro de la banda Mara
que se identifica como ‘Smoking’, de 25 años, posa para hacerse un
retrato en la prisión en Chimaltenango, Guatemala, el pasado 19 de
octubre de 2007. Después de que se aprobaran leyes contra las bandas en
Honduras y El Salvador, y que se llevaran a cabo una serie de asesinatos
en Guatemala cometidos por vecinos enojados y por fuerzas de la
seguridad, los miembros de estas bandas han dejado de tatuarse y han
recurrido a medios más sutiles, de bajo perfil, para identificarse entre
ellos como miembros de esas organizaciones criminales. Hoy en día, los
miembros de las bandas con caras tatuadas, están muertos, en prisión o
escondidos. (Foto de AP/Rodrigo Abd, archivo) |
Antecedentes de las Bandas Centroamericanas:
América Central es una región que se caracteriza por sus elevados índices de
pobreza y desempleo así como por una historia de violencia, sobre todo los
conflictos armadas internos encarnizados en los años 70, 80 y 90. Por ejemplo,
el conflicto armado en Guatemala, apoyado durante la Guerra Fría por el gobierno
de EE.UU. y que duró 35 años hasta 1996 cuando se firmaron los Acuerdos de Paz,
produjo más de 200.000 muertes y casi un millón de personas desplazadas, cuya
abrumadora mayoría eran pueblos indígenas pobres.
El problema de la violencia de las bandas no es ni mucho
menos exclusivo de América Central. De hecho casi todos los países del mundo se
enfrentan a situaciones similares, incluyendo notablemente países del Hemisferio
Occidental como Estados Unidos, Haití, Brasil y Jamaica. Aún así, se ha prestado
una atención significativa a América Central a nivel internacional debido a la
influencia y a la presencia de estas bandas importantes en Estados Unidos
durante la última década y sus tácticas cada vez más violentas.
Las dos bandas dominantes de América Central, a saber, la
Mara Salvatrucha
o MS-13 y el Barrio
Dieciocho, se formaron en Los Ángeles en los años 80,
para que los jóvenes centroamericanos, a menudo inmigrantes de la segunda
generación, buscaran medios de contrarrestar la influencia de las bandas
mexicanas y afroamericanas. Por lo general, la actividad de las bandas en
Estados Unidos puede trazarse hacia 1780 y desde la Segunda Guerra Mundial, las
bandas de jóvenes como Bloods y Crips, Latin Kings y Skinheads han tenido una
presencia en la mayoría de las ciudades importantes de EE.UU. No obstante, la
proliferación y la mutación de bandas centroamericanas es un fenómeno distinto
influido por una serie exclusiva de circunstancias incluidos
flujos migratorios,
políticas de deportación y condiciones específicas de los países, pero sin
limitarse a las mismas.
La Respuesta de la Mano Dura: Entre los
retos más importantes para contrarrestar a las bandas se incluyen
la ambigüedad
sobre cómo definir a un miembro de una banda, cómo clasificar las bandas y sus
actividades
y delitos, y cómo estimar el número total de miembros de las bandas.
Para simplificar esto, la pirámide
siguiente trata de distinguir entre muy
diversos tipos de participantes considerados a menudo como miembros
de
bandas—que van desde algunos de los traficantes de drogas más poderosos e
influyentes a niños
empobrecidos de las calles.1
Sin lugar a duda, hay muchos más miembros de las bandas en
los escalones bajos de la pirámide, mientras que los miembros de las bandas de
los escalones más altos con el poder y los recursos verdaderos son un grupo
elitista y a menudo intocable. Desgraciadamente, las respuestas favorecidas por
la mayoría de los gobiernos de la región tienden a poner en su punto de mira a
los escalones inferiores de la pirámide y no han dado resultados mensurables.
Mientras que los nombres de las políticas varían de un país a otro, (Plan
Escoba en Guatemala, Cero Tolerancia
y Libertad Azul
en Honduras, Mano
Dura y Super Mano Dura
en El Salvador) las tácticas son prácticamente las mismas. Las estrategias
normalmente incluyen leyes de asociación ilícitas basadas en el aspecto físico y
arrestos en masa de jóvenes sospechosos que son interrogados y encarcelados, a
veces durante meses, pero que raramente son enjuiciados completamente y casi
nunca son condenados por sus delitos. Desgraciadamente, estas políticas
destinadas contra los sectores más vulnerables de la sociedad han dejado
intactas la mayor parte de las verdaderas estructuras de poder.
Las políticas de mano dura fueron alabadas inicialmente por
el pueblo que percibía con razón cómo se deterioraba la seguridad personal. Esta
percepción fue alimentada por campañas políticas que identificaban a las bandas
de jóvenes como los principales perpetradores de todos los delitos así como de
una respuesta convertida en sensacionalista por los medios de comunicación que
contribuían a un clima de terror e inseguridad. El temor ha contribuido al apoyo
no sólo de políticas públicas cuestionables, sino también a medidas privadas
aborrecibles. Ha habido miles de casos documentados de asesinatos
extrajudiciales de presuntos miembros de bandas en toda la región y en el caso
extremo de Guatemala se ha producido un aumento notable del número de
linchamientos de presuntos miembros de bandas desde 2004.
Actividades de las Bandas–Seguridad Nacional y Amenazas
contra la Seguridad Pública: Es crucial observar que el
aumento de la violencia de las bandas centroamericanas ha coincidido con la
Guerra Global contra el Terrorismo. En 2005, el Ministro de Seguridad hondureño
Óscar Álvarez y el Presidente Antonio Saca de El Salvador hicieron sonar la
alarma afirmando que había relaciones entre la MS-13 y Al Qaeda. Aunque el FBI
"no encontró ninguna base para respaldar esta alegación de Al-Qaeda o incluso de
relaciones islámicas radicales con MS-13", la amenaza percibida de las bandas ya
había aumentado.2 Al considerar la amenaza de las actividades de las
bandas como una amenaza para la seguridad nacional, en vez de para la seguridad
pública, los gobiernos de la región tenían ahora una razón suficiente para
justificar una función militar creciente para combatir la violencia de las
bandas.
Estados Unidos–Separación de las Actividades Militares y de
la Policía: En Estados Unidos, suponemos que existe una
separación clara entre la seguridad pública y la seguridad nacional y
consideramos como protección crucial la necesidad de disponer de dicha línea
para dividir las funciones militares y de la policía contra las clases de abusos
que pueden producirse cuando las fuerzas armadas se usan contra el propio
pueblo. Sin embargo, esta distinción de funciones no siempre forma parte de la
relación de las fuerzas armadas de EE.UU. con otros países y de hecho, a veces,
las fuerzas armadas de EE.UU. han estimulado a las fuerzas armadas extranjeras
de la región a desempeñar nuevas funciones, como actividades contra el tráfico
de drogas.
En lo que se refiere a la violencia de las bandas juveniles,
la división entre las funciones de las fuerzas armadas y de la policía es un
problema en las relaciones entre América Central y EE.UU. en la región. En los
últimos años, muchas de las "amenazas transnacionales emergentes" en América
Latina y EE.UU. ha sido descritas por los comandantes combatientes de EE.UU.
(incluidos los comandantes del Comando Sur (US SOUTHCOM), el General James Hill,
el Teniente General Brantz Craddock y el comandante actual el Almirante James
Stravidis) como amenazas contra la seguridad. Aunque estas actividades no son
militares por naturaleza, el tráfico de drogas, el tráfico de personas, el
lavado de dinero y las actividades de las bandas han sido descritas en las
declaraciones de decisión del Southcom como amenazas para la seguridad de la
región. Mientras que inicialmente el Southcomr desempeñó una función activa en
la coordinación de la respuesta del Gobierno de EE.UU. ante las actividades de
las bandas centroamericanas, ha rechazado encabezar este esfuerzo declarando más
recientemente que "Estamos de acuerdo con la valoración de que las bandas son un
reto transnacional significativo en la región, y haremos lo que sea apropiado,
dentro de nuestra jurisdicción, en el contexto de un método gubernamental
completo para combatir a las bandas. Pero nuevamente, sólo en una función de
apoyo, no como agencia que lo lidere".3
América Central–Confusión entre las Esferas de las
Autoridades Militares y de la Policía: La opinión de que
las bandas son una amenaza a transnacional coincide con la observación de que
muchas de las fuerzas de policía de la región, particularmente en América
Central, no están bien equipadas y en muchas ocasiones son demasiado corruptas
para hacerse cargo de las actividades transnacionales ilegales. Las fuerzas de
policía civil son creaciones relativamente nuevas en todos los países
centroamericanos, que datan de mediados de los 90 en Honduras, El Salvador y
Guatemala, y aún tienen que consolidar completamente sus funciones y mejorar la
capacidad. El número total de oficiales es a menudo muy inferior a los objetivos
y la escasez de fondos para suministros, equipos y entrenamiento son realidades
persistentes. Esta falta de capacidad ha llevado al florecimiento de una
industria de la seguridad privada y en el caso extremo de Guatemala hay
aproximadamente 4 guardias de seguridad privada por cada oficial de policía.
Mientras que el sector privado ha contratado a sus propias fuerzas, la
frustración causada por la falta de capacidad de la policía ha llevado a muchos
gobiernos de la región a acudir a sus fuerzas armadas como medida de
desesperación. En muchos casos, las acciones conjuntas de las fuerzas armadas y
de la policía se dirigen contra estas amenazas no militares.
No obstante, muchos analistas están de acuerdo en que los
riesgos de una mayor participación de las fuerzas armadas en la seguridad
pública compensan en gran medida las ventajas potenciales, y en muchos casos,
cuestionables. Por ejemplo, seis meses después de que 2.400 soldados más
empezaran a patrullar las calles de Guatemala (aproximadamente el 25% de la
fuerza civil total), el número de asesinatos siguió en aumento. Los activistas
también se preocupan de las tácticas usadas que recuerdan con espanto a las
atrocidades cometidas durante los conflictos armados en América Central en los
que la gran mayoría de los abusos se han atribuido a estructuras militares.4
Por último, al invertir en recursos para apoyar las
respuestas militares contra el aumento de los delitos, en vez de fortalecer y
profesionalizar las fuerzas de policía civiles, los países de la región están
socavando aún más el desarrollo de capacidades policiales más amplias. Hay que
pagar un costo grande para esta perspectiva a corto plazo en la que América
Central sigue renunciando al desarrollo de instituciones civiles eficientes en
favor de una respuesta militar.
Estudio–El Salvador: Un análisis de la
historia de la violencia de las bandas y de la respuesta del gobierno en El
Salvador nos hace llegar a unas conclusiones sorprendentes. En 2005, con las
políticas de mano
dura, se produjeron más de 17.000 arrestos de
presuntos miembros de bandas, pero menos de 700 condenas (menos del 5%). Muchos
de los detenidos permanecieron encarcelados durante tiempos largos en unas
condiciones horrorosas, algunos hasta 14 meses, antes de ser liberados. La
supervivencia en el sistema penitencial de El Salvador depende de la afiliación
con un grupo protegido, y las prisiones están controladas por las propias
bandas. Así pues, no sólo esta política ha llevado a la violación del proceso en
sí y de los derechos humanos, sino que también ha acrecentado
inintencionadamente el potencial de reclutamiento de las bandas. Según observó
un oficial anónimo del gobierno, "En vez de tomar la ruta larga de acumular
pruebas de los delitos cometidos, optamos por hacer que fuera ilegal pertenecer
a las bandas".5
Estas políticas no han reducido los índices de homicidio, que
son el dato estadístico más fiable para marcar las tendencias delictivas. El
índice de homicidios en El Salvador pasó de 41.2 muertes/100.000 habitantes en
2004 a 57.2 en 2006, y las estimaciones para 2007 indican una tendencia
ascendente continuada.6 En un informe reciente publicado por la
Oficina de las Naciones Unidades sobre Drogas y Delitos indica que "es probable
que Jamaica tenga en la actualidad el índice de homicidio intencionado más
elevado registrado entre todos los países para los que se dispone de datos
fiables, siendo El Salvador el segundo de cerca".7
Finalmente, cierta información reciente ha demostrado que
mientras que el gobierno sigue culpando a las bandas de la mayoría de las
actividades delictivas, sus propios datos no sustancian esta alegación. El
Ministro de Seguridad Público René Figueroa de El Salvador citó a finales de
2007 que el 70% de todos los delitos violentos son cometidos por miembros de
bandas juveniles, sin embargo el Instituto de Medicina Forense cita un índice de
homicidio del 12% relacionado con las bandas y los datos de la Corte Suprema
muestran que menos del 6% de los procesos penales totales son contra menores. De
forma similar, mientras que muchos salvadoreños culpan del aumento de la
violencia de las bandas a los deportados de Estados Unidos, y de hecho ha habido
un aumento importante en el número total de deportados, menos del 25% de los
deportados tienen antecedentes delictivos, e incluso aquéllos que tienen
antecedentes delictivos son condenados abrumadoramente por delitos no violentos.8
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Grupo de antiguos miembros de bandas en El Salvador
después de completar el programa de rehabilitación y formar un grupo
rapero, "Veracruz Breakers" |
Hacia una Nueva Respuesta—Balance entre Prevención,
Intervención y Ejecución de la Ley: Debido a que existe un
mayor consenso sobre el hecho de que las políticas de mano dura no han sido
efectivas para reducir los niveles de violencia de las bandas, la tendencia
interna de Estados Unidos así como en América Central ha hecho énfasis
recientemente sobre la necesidad de un método completo que tenga en cuenta las
funciones de los gobiernos locales y estatales, policía y organizaciones de la
sociedad civil, agencias federales (cuándo, y si, es apropiado) y proveedores de
servicios a la comunidad. En un estudio reciente llevado a cabo por el Instituto
de Políticas de Justicia concluye que los "esfuerzos de supresión de mano dura
pueden aumentar la cohesión de las bandas y las tensiones entre la policía y la
comunidad, y tienen un historial mediocre cuando se refieren a reducir los
delitos y la violencia".9 La experiencia en Los Ángeles es un ejemplo
importante del reconocimiento creciente del fracaso de las tácticas de mano
dura. Según observó el recientemente nombrado Teniente de Alcalde para la
Reducción de Bandas y Desarrollo de la Juventud, el Reverendo Jeff Carr,
"Después de décadas de tácticas orientadas a la supresión que no han ayudado a
reducir la violencia de las bandas, la ciudad de Los Ángeles está cambiando su
método y se está concentrando en intervenciones integradas basadas en la
comunidad que ayuden a prevenir la violencia de las bandas".
En América Central, aunque ha cambiado la retórica, sigue
habiendo un retraso significativo en términos de asignaciones presupuestarias y
cambios en los programas y políticas. Por ejemplo, en Honduras el Programa
Nacional para la Prevención de Bandas opera con un presupuesto anual de
aproximadamente $200.000, que apenas es suficiente para cubrir los salarios del
personal y no digamos la inversión en los programadas necesarios, y la Unidad de
Fuerza de Tarea para Bandas de la fuerza de policía civil (PNC) está dotada, a
nivel nacional, meramente por dos oficiales. Aparte de la escasez de de recursos
financieros, parece que también hay una falta de verdadera voluntad política en
estos países.
Sólo mediante un esfuerzo coordinado que incluya diversos
sectores se mitigarán con éxito los impactos de la violencia de las bandas.
Dados los fuertes lazos entre EE.UU. y América Central y los flujos continuos
entre fronteras, la violencia de las bandas centroamericanas debe considerarse
en un contexto regional y las soluciones requieren la cooperación de todos los
países de la región junto a un respaldo a largo plazo para las instituciones
civiles dotadas para defender la seguridad pública.
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Delegación de WOLA de expertos estadounidenses en una
reunión en Honduras con el Presidente de la Corte Suprema, Vilma Cecilia
Morales Montalbán (Tercera de izquierda a derecha). Foto oficial tomada
desde el sitio web de MS-13.
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Estados Unidos debe liderar con ejemplos y también
proporcionar el apoyo técnico y financiero continuo a sus homólogos del sur. A
principios de 2007, el Gobierno de EE.UU. anunció su
Estratégia Total para
Combatir la Amenaza de las Bandas Delictivas de América Central y México,
un documento estratégico que detalla cinco elementos clave de futuras acciones
incluyendo diplomacia, repatriación, ejecución de la ley, aumento de la
capacidad y prevención. Aparte de la envergadura de su contenido, la estrategia
era notable ya que fue desarrollada por una Fuerza de Tarea que consistía en
cinco agencies del Gobierno de EE.UU. incluyendo los Departamentos de Estado,
Justicia, Defensa y Seguridad Nacional, USAID, FBI y otras.
La Estrategia ha sido seguida por una serie de pasos para
incrementar los mayores fondos. La versión aprobada por la Cámara de los EE.UU.
del año fiscal de 2008, Proyecto de ley de Operaciones Extranjeras (H.R. 2764)
proporcionará 8 millones de dólares al Departamento de Estado para combatir a
las bandas delictivas, 3 millones de dólares más de lo solicitado por la
Administración. La Solicitud de Apropiaciones Suplementarias del año fiscal de
2008 incluye 50 millones de dólares para América Central, incluyendo fondos para
apoyar los esfuerzos regionales contra las bandas. El Subsecretario de Estado
Shannon ha indicado que espera que 50 millones de dólares, conocidos como la
"Iniciativa Mérida", serán seguidos por más fondos para América Central en la
solicitud del presupuesto del año fiscal de 2009 y en subsiguientes solicitudes
del presupuesto. La Iniciativa Mérida se anunció el 22 de octubre de 2007
después de meses de negociaciones entre oficiales de EE.UU., México y América
Central y lleva el nombre de la localidad donde tuvo lugar una reunión en marzo
de 2007 entre los Presidentes George W. Bush y Felipe Calderón de México. La
Iniciativa incluye 500 millones de dólares de EE.UU. para México y 50 millones
de dólares de EE.UU. para América Central en la solicitud de Apropiaciones
Suplementarias del año fiscal 2008.
La Iniciativa, que se sigue modificando, plantea muchas
cuestiones y pone en evidencia muchos problemas. La gran mayoría de los fondos
están destinados a entrenar y proporcionar equipos (principalmente helicópteros)
para ayudar a México a combatir el tráfico de drogas, de personas y de armas.
Los recursos destinados a varios países centroamericanos, que juntos recibirían
sólo el 10% del valor total de la Iniciativa, están muy dispersos para producir
cambios significativos en la región. Sin detalles sobre las categorías de
gastos, no está claro si el componente centroamericano apoya un método
equilibrado. El Gobierno de EE.UU. debe seguir apoyando ampliamente cada uno de
los cinco pilares de la Estrategia y estimular a sus propias agencies a aumentar
la coordinación así como a mejorar el reparto de información con el Congreso.
También está claro que el apoyo del Gobierno de EE.UU. por sí solo no
resolverá el problema de las bandas. Los gobiernos centroamericanos deben seguir
algunas de las lecciones aprendidas en Estados Unidos y diseñar una estrategia
completa a nivel nacional y regional. Aunque se ha avanzado en esta área, bajo
la guía del Sistema de Integración de América Central (SICA), sigue habiendo
mucho trabajo que hacer en cada país individual así como a nivel regional. Por
último, los centroamericanos mismos deben empezar a establecer prioridades con
respecto a los métodos integrados, apoyando y financiando según las mejores
prácticas probadas, y buscando alternativas productivas para los jóvenes que
contrarresten la influencia de las bandas.
Notes:
1. Agencia de EE.UU. para el Desarrollo Internacional.
"Central America and Mexico Gangs Assessment" (Evaluación de las bandas
centroamericanas y mexicanas), Washington DC, Abril de 2006.
2. Vea EE.UU. steps up battle against Salvadoran gang MS-13 (EE.UU.
redoubla sus esfuerzos en la guerra contra la banda salvadoreña MS-13), http://www.usatoday
.com/news/world/2005-02-23-gang-salvador_x.htm.
3. Entrevista con el Oficial de Enlace de USSOUTHCOM,
Diciembre de 2007.
4. Alberto Mendoza,. International Press Service News Agency.
Guatemala: Army Losing Fight Against
Crime (Guatemala: el ejército está perdiendo la lucha contra la delincuencia).
27 de Septiembre de 2006.
5. USAID, 2006.
6. Policía Nacional Civil (PNC), El Salvador, Estadísticas
oficiales.
7. Oficina sobre Asuntos de Drogas y Delitos de las Naciones
Unidas. Drugs, Crime and Development
in Central America and the Caribbean: Caught in the Crossfire (Drogas,
delincuencia y desarrollo en América Central y en el Caribe: atrapados en el
fuego cruzado) , 2007.
8. Comentarios de René Figueroa extraídos de un discurso
pronunciado en el Congreso de Cultura de Paz y Prevención de la Violencia
Juvenil, 16 de Noviembre de 2007, San José, Costa Rica. Datos del Instituto de
Medicina Forense y de la Corte Suprema extraídos de fuentes oficiales y
publicadas por la Coalición Centroamericana para la Prevención de la Violencia,
publicación de prensa de Noviembre de 2007.
9. Instituto de Política de Justicia,
Gang Wars: The Failure of Enforcement Tactics and Need for Effective Public
Safety Strategies (Guerras entre bandas: el fracaso de la táctica de la
ejecución de la ley y la necesidad de estrategias de seguridad pública efectivas
), Julio de 2007.
Colaboradora
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La Señora Lainie
Reisman es un miembro de la Oficina de Washington para América
Latina (WOLA) que trabaja en asuntos relacionados con las bandas juveniles y
los derechos humanos. Ha trabajado en temas sociales y económicos
latinoamericanos desde 1993. Basada en Guatemala, entre 2000 y 2005,
trabajó con la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA)
y en la Agencia de Desarrollo Internacional de Estados Unidos (USAID) como
líder del equipo para el Programa de Paz en Guatemala. Después de regresar a
Estados Unidos, Lainie fue nombrada Directora de la Coalición Interamericana
para la Prevención de la Violencia, donde desarrolló el programa de bandas
centroamericanas de la Coalición así como programas que establecen
observatorios de violencia. En 2007, Lainie testificó ante el Comité de
Asuntos Exteriores del Congreso de EE.UU. sobre la violencia en América
Central y también sirvió como consejera superior en Asuntos de Bandas para
la Evaluación de las bandas centroamericanas y mexicanas de USAID. |
Declaración de responsabilidad:
Las ideas y opiniones expresadas en este artículo reflejan la opinión
exclusiva del autor elaboradas y basadas en el ambiente académico de libertad de
expresión de la Universidad del Aire. Por ningún motivo reflejan la posición
oficial del Gobierno de los Estados Unidos de América o sus dependencias, el
Departamento de Defensa, la Fuerza Aérea de los Estados Unidos o la Universidad
del Aire. El contenido de este artículo ha sido revisado en cuanto a su
seguridad y directriz y ha sido aprobado para la difusión pública según lo
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