Documento criado em 18 Abril 06
ASPJ  Em Português 2° Trimestre 2006

Diplomacia dos Caças
Uma "Passagem para a Índia"?

Manohar Thyagaraj*

* O autor gostaria de agradecer a Stephen Cohen, Woolf Gross, Raju G. C. Thomas, Seema Gahlaut e ao Dr. Joseph Draznin seus comentários a uma versão inicial deste artigo.

No verão de 2005, os Estados Unidos e a Índia assinaram um acordo histórico cuja finalidade era fortalecer as relações estratégicas entre os dois países. O pacto de defesa e cooperação por dez anos contempla um amplo espectro de atividades conjuntas, inclusive operações multinacionais de interesse comum, colaboração para promover a segurança e combater o terrorismo e aprimoramento das capacidades de combater a proliferação das armas de destruição em massa.¹ Também convoca os Estados Unidos e a Índia a explorarem oportunidades de pesquisa e desenvolvimento em conjunto, bem como transferência de tecnologia e co-produção, com ênfase especial nas tecnologias relacionadas com defesa antimísseis.

Sob o nome de New Framework for the US-India Defense Relationship [Nova Moldura para as Relações de Defesa entre os Estados Unidos e a Índia], o acordo busca apagar a herança de tropeços passados na construção de uma relação de segurança cooperativa entre os dois países. A despeito de ser uma grande democracia, a Índia permaneceu fora do centro da política de segurança dos Estados Unidos durante a maior parte dos últimos 50 anos, e o fato de que seu programa nuclear se faça à margem do Tratado de Não-Proliferação Nuclear tornou o país um foco de iniciativas de não-proliferação e controle de armas. Um intenso empenho da administração do Presidente George W. Bush conduziu a múltiplos esforços do governo dos Estados Unidos, após 2001, para mudar esta rota, reconhecendo a importância da Índia para os interesses de longo prazo dos Estados Unidos na Ásia. A Assessora de Segurança Nacional (atual Secretária de Estado) Condoleeza Rice e o Secretário de Defesa Donald Rumsfeld lideraram a adoção desse novo foco em um relacionamento estratégico.

A despeito do novo tom das discussões bilaterais, a Índia não efetuou compras importantes de tecnologia de defesa dos Estados Unidos. Em vez de considerar a venda de armas como simples "negócio" comercial, os Estados Unidos tendem a considerá-la como meio de consolidar a interdependência com outros países, como instrumento de política estatal.² Com base na interação entre o Pentágono e as Forças Armadas da Índia durante os últimos anos, os Estados Unidos concentraram-se na possível venda para a Índia de aeronaves como o E-2C Hawkeye, C-130 Hercules e P-3 Orion.³ Ainda está por decidir uma solicitação da Índia de 126 aeronaves de combate multifunção (MRCA) para substituir os MiG-21 que estão envelhecendo e cobrir o atraso na criação da aeronave leve de combate (LCA) produzida pela Índia.

Contudo, esperava-se que o Mirage 2000-V assumisse a vanguarda na concorrência, porque a Índia já operava versões mais antigas dessa plataforma. Em março de 2005, a administração Bush mudou o andamento do diálogo, anunciando que ofereceria à Índia os direitos de co-produção tanto do F-16 quanto do F-18 E/F, para participar da competição decorrente das necessidades referidas, ao mesmo tempo que dava ao Paquistão a opção de comprar F-16. Em abril do mesmo ano, a US Defense Security Cooperation Agency enviou representantes a Déli para expor à Bharatiya Vayu Sena (Força Aérea Indiana [IAF]) as características de ambas as aeronaves, oferecendo uma venda em regime de "fast-track".⁴ Para os Estados Unidos, o programa de caças da Índia, que difere do do Paquistão por causa da co-produção, poderia servir de componente fundamental para desenvolver o conteúdo do pacto de defesa de 10 anos.

É preciso compreender qualquer transferência importante de tecnologia de defesa americana para a Índia dentro do contexto mais amplo da evolução das relações estratégicas bilaterais. Ao obter a independência, em 1947, a Índia adotou a postura de não-alinhada na Guerra Fria, o que levou Washington a olhar o país com suspeição, como um preposto soviético. A política internacional da nação recém-nascida era determinada e conduzida por um homem—o Primeiro-Ministro da Índia Jawaharlal Nehru—que tratava o Ministério do Exterior como pouco mais do que um escritório de pesquisas.⁵ Nehru considerava com suspeição os tratados e as alianças, acreditando que eles diminuiriam a capacidade da Índia de manter controle independente sobre suas relações exteriores. Como a política exterior dos Estados Unidos, à época, era orientada pela necessidade específica de contrapor-se à expansão do comunismo, o governo democrático da Índia pareceria um aliado possível, naquela época, para os Estados Unidos. Se Nehru tivesse adotado abertamente as metas de política exterior dos Estados Unidos, isto teria sido imensamente útil aos interesses estadunidenses na Ásia.⁶ Contudo, a Índia decidiu manter distância de qualquer compromisso formal e, em sua busca de aliados contra os soviéticos, os Estados Unidos começaram a desenvolver um relacionamento com o Paquistão, rival da Índia na região.⁷

Ainda assim, os Estados Unidos consideravam a Índia como potência regional dominante, bem como um parceiro desejável e uma força a favor da estabilidade regional. Antes da Segunda Guerra Indo-Paquistanesa, de 1965, os Estados Unidos haviam fornecido alguma assistência à Índia, como o treinamento de pilotos indianos para o Sabre F-86F, que havia sido fornecido ao Paquistão. A Índia também recebeu armas e apoio financeiro dos Estados Unidos durante sua guerra com a China, em 1962. Contudo, o crescimento das tensões no subcontinente tornou impossível cooptar ao mesmo tempo a Índia e o Paquistão, já que eles começaram a ver o apoio dos Estados Unidos como um jogo de soma zero—quer dizer, o que um país ganhasse, o outro perderia. Assim, a Índia e os Estados Unidos começaram a afastar-se. Em 1971, o Presidente Richard Nixon colocou o grupo de batalha do navio-aeródromo USS Enterprise na Baía de Bengala, para advertir o Exército indiano de que não fosse longe demais dentro do território paquistanês na convincente vitória indiana, na Terceira Guerra Indo-Paquistanesa. Durante uma década, este episódio permaneceu o ponto mais baixo nos debates de segurança entre a Índia e os Estados Unidos.

Levada por sua percepção das ameaças ao redor—China e Paquistão—e acreditando que os próprios Estados Unidos representassem uma ameaça, a Índia exibiu a capacidade nuclear, em 1974, ao detonar um "artefato nuclear pacífico".⁸ Esta ação desencadeou uma chuva de iniciativas de não-proliferação por parte do Congresso dos Estados Unidos, que resultaram na Lei de Não-Proliferação Nuclear e nas Emendas Glenn e Symington à Lei de Auxílio ao Exterior.⁹ Em 1981, o Presidente Ronald Reagan sancionou a Diretriz de Segurança Nacional denominada National Security Decision Directive (NSDD) 70, Nuclear Capable Missile Technology Transfer Policy, como reação ao surgimento do Veículo Lançador de Satélites III da Índia, que se presumia tivesse tecnologias suscetíveis de aprimorar a capacidade da Índia de lançar um artefato nuclear. A NSDD 70 gerou diretamente o Regime de Controle da Tecnologia de Mísseis. É razoável admitir que a participação dos Estados Unidos nos regimes de controle planetário de exportações [de armas] surgiu por causa dos programas nuclear e de mísseis da Índia. Essas mudanças nas leis dos Estados Unidos davam aos funcionários responsáveis pelas licenças oportunidade de adotar uma interpretação restritiva da transferência de tecnologia à Índia em um grau que alcançasse qualquer tipo de ajuda que se pudesse conceber como auxílio àqueles programas. Os procedimentos de licenciamento de tecnologia para a Índia passaram a situar-se entre os mais restritivos dos Estados Unidos.

Os esforços da Primeira-Ministra Indira Gandhi, filha de Nehru, para desenvolver com o Presidente Reagan relações pessoais foi, para ele, uma agradável surpresa. Essas relações, continuadas no governo do filho dela, Rajiv Gandhi, levaram a esforços renovados de colaboração bilateral. Ambos os países perceberam o papel construtivo que os Estados Unidos poderiam desempenhar no desenvolvimento da Índia e as conseqüências favoráveis para os Estados Unidos. A despeito da recusa indiana de subscrever tanto o Tratado de Não-Proliferação Nuclear quanto o Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis, ambos os países esforçaram-se para chegar a um consenso a respeito de transferência de tecnologia, em 1984, quando assinaram um memorando de entendimentos muito abrangente. Em retribuição a alterações nas normas de controle de exportação da Índia, os Estados Unidos começariam a permitir o acesso indiano a tecnologias de uso civil e dual, bem como alguma assistência militar, sujeita às restrições anteriores impostas pelas leis dos Estados Unidos.

Conforme este acordo, a Índia foi capaz de adquirir motores F-404, da General Electric, para o programa LCA. Companhias dos Estados Unidos também ajudaram no desenvolvimento do sistema de controle de vôo do LCA. Contudo, a Índia recusou-se a permitir a verificação de uso final da tecnologia exportada por funcionários dos Estados Unidos. Reagindo a esta limitação, a Defense Technology Security Administration começou a interpretar o memorando de entendimentos como aplicando-se apenas a itens de uso dual, e não à tecnologia relacionada com defesa.¹⁰ O final da Guerra Fria permitiu que as relações de segurança entre os Estados Unidos e a Índia ficassem livres para desenvolver sua própria configuração. Em 1995, ambos os países subscreveram uma Agreed Minute on Defense Relations [Minuta de Entendimento Quanto a Relações de Defesa] que permitia a cooperação e os exercícios conjuntos de ambas as forças armadas. No final, quando a Índia desenvolveu uma série de provas de artefatos nucleares, em 1998, as sanções determinadas pela Emenda Glenn puseram fim a todas as formas de assistência, prejudicando seriamente o LCA. O controle das exportações e questões de não-proliferação voltaram a dominar a retórica dos Estados Unidos para com a Índia.

Após as provas nucleares, a administração do Presidente Bill Clinton procurou estabelecer instrumentos de controle para a Índia (e para o Paquistão, que também efetuou a prova de seis armas nucleares em 1998) inclusive: assinatura e ratificação do Tratado Amplo de Proibição de Testes [Nucleares]; suspensão da produção de material físsil para armas; contenção estratégica, especialmente para interromper as provas de vôo de mísseis balísticos; colocação em vigor de controles de exportação mais estritos; e estabelecimento de um diálogo mais próximo entre os dois países.¹¹ Nenhuma destas medidas foi efetivada até o final do mandato do Presidente Clinton. Percebendo que a utilidade das sanções para forçar a Índia a abandonar as armas nucleares era limitada, ambos os governos buscaram modos de romper o impasse. Em 1999, o Senado deliberou rejeitar a ratificação, pelos Estados Unidos, do Tratado Amplo de Proibição de Testes [Nucleares], o que enfraquecia a autoridade dos Estados Unidos para insistir na adesão da Índia. Finalmente, quando o Presidente Clinton foi à Índia, em 2000, o Departamento de Estado estabeleceu grupos de trabalhos conjuntos com a Índia para tratarem de antiterrorismo, bem como de manutenção da paz internacional, e concluiu acordos acerca de diversas outras questões bilaterais.¹²

A administração do Presidente George W. Bush, desde o começo do mandato, adotou um tratamento diferente para as relações de segurança com a Índia. Em 2001, no uso de autoridade delegada pelo Congresso em 1999, as sanções relacionadas a questões nucleares tanto impostas à Índia quanto ao Paquistão foram derrogadas por decreto. Em 2002, o primeiro documento formal dessa administração relativo à estratégia de segurança nacional conclamava a uma relação com a Índia construída a partir dos interesses democráticos comuns.¹³ Subsídios para a direção futura das relações entre os Estados Unidos e a Índia partiram diretamente de Rice e Rumsfeld. Em conseqüência, viram-se esforços especiais sendo despendidos no sentido de resolver as questões contenciosas em relação ao status do programa de mísseis e do programa nuclear da Índia. Os esforços dos Estados Unidos foram favorecidos pelo fato de que o tratamento unilateralista da segurança no documento de estratégia de segurança aproximava os Estados Unidos do governo direitista do Partido Bharatiya Janata, responsável pelas provas nucleares de 1998 e disposto a assumir uma postura utilitária e pragmática no que se refere às relações com os Estados Unidos.

Em janeiro de 2004, uma iniciativa chamada Next Steps in Strategic Partnership [Próximos Passos para Parcerias Estratégicas] representava o limiar de novo entendimento entre as duas nações, dependendo de uma série final de "providências recíprocas".¹⁴ Os Estados Unidos começariam a relaxar as restrições à transferência de tecnologia em troca de providências específicas da Índia para fortalecer suas próprias leis de controle das exportações. Ninguém imaginava que houvesse qualquer malentendido como os que caracterizaram o memorando de entendimento de 1984 e o período que se seguiu às provas nucleares, por causa do compromisso exibido por ambos os países. Admitia-se que se poderiam pôr de parte os vestígios de suspeita, na Índia, quanto ao envolvimento dos Estados Unidos com o Paquistão. Entrementes, ambas as forças armadas desenvolveram, em conjunto, exercícios e treinamentos. Em 2001, o governo indiano subscreveu um General Security of Military Information Agreement [Acordo Geral de Segurança da Informação Militar], que obrigava a que a Índia tratasse as informações confidenciais que recebesse dos Estados Unidos como suas próprias. No passado, havia sido difícil para os Estados Unidos conseguir que a Índia assinasse um acordo deste tipo, o que havia limitado a abrangência das operações em conjunto.

Em maio de 2004, as eleições indianas afastaram do poder o Partido Bharatiya Janata, mas as relações haviam melhorado de tal forma que a mudança de governo só produziu uma pausa temporária. Afastando-se da política anterior e como parte do processo dos Próximos Passos para Parcerias Estratégicas a Índia concordou que se criasse, na Embaixada dos Estados Unidos em Deli, a posição de adido de controle de exportações. Em seguida, o parlamento indiano aprovou uma nova lei destinada a preencher algumas das lacunas nos regulamentos indianos de controle de exportações.¹⁵ Quando o Primeiro-Ministro da Índia Manmohan Singh visitou Washington no final de julho de 2005, ambos os países anunciaram que os Estados Unidos apoiariam que a Índia recebesse tecnologia e combustível nucleares para uso civil.¹⁶ Por sua vez, a Índia faria esforços para separar seus programas nucleares civil e militar e colocar todas as instalações civis dentro das salvaguardas da Agência Internacional de Energia Atômica.

Considerando-se que o programa nuclear indiano havia causado grande desgosto nos círculos de Washington que defendiam a não-proliferação, esta ação revertia décadas de política dos Estados Unidos, correspondendo a um reconhecimento de fato do status da Índia como Estado Nuclear. Por perceberem ameaças comuns à respectiva segurança, a administração Bush e o governo indiano fizeram um esforço unificado para chegar a um acordo que não levasse os Estados Unidos a tratar a Índia como um desafio à não-proliferação. Os Estados Unidos haviam enunciado sua intenção clara de ajudar a Índia a tornar-se uma potência mundial importante no século XXI.¹⁷ Agora, os Estados Unidos cortejam esta grande e estável democracia não apenas como novo parceiro estratégico na luta contra o terrorismo, mas também como fator na política americana de longo prazo em face da China. O analista de segurança indiano K. Subrahmanyam indica que a Índia tornou-se muito importante para os Estados Unidos porque os centros de poder importantes no mundo vão competir, no século XXI, por poder e influência na Ásia, e é neste contexto que a Índia deve entender a nova política dos Estados Unidos.¹⁸

Desse modo, precisa-se compreender esta história mercurial de relações de segurança entre os dois países quando se tenta entender qualquer transferência de tecnologia de defesa para a Índia, na esteira do impulso dado por ambos os governos. Ao dar à Índia a opção de co-produzir os F-16 ou os F-18 E/F, os Estados Unidos reconhecem implicitamente que a Índia deu grandes passos em sua capacidade de garantir o uso final da tecnologia que recebe. Também significa que o aparato de controle de armas dos Estados Unidos pôs de lado antigas preocupações quanto a fornecer à Índia capacidades suscetíveis de aprimorar sua possibilidade de lançar armas nucleares e que o Presidente dos Estados Unidos e sua administração têm a intenção de continuar a despender esforços para abalar a inércia burocrática.

Tentando apreciar a importância do programa MRCA para o desenvolvimento de uma relação estratégica com a Índia, é possível compreender dois fatores fundamentais. Primeiro, a IAF teve um bom desempenho nos exercícios combinados e multinacionais realizados na vanguarda da cooperação militar bilateral. No exercício Cope India, em Gwalior, em 2004, por exemplo, foi relatado que os Su-30K indianos venceram nove dos 10 combates aéreos com os F-15C da Força Aérea da Guarda Nacional dos Estados Unidos.¹⁹ O Cope India de 2005, em novembro, lançou o F-16CJ contra muitas aeronaves diferentes da IAF, levando o Ten Gen Dave Deptula, vice-comandante da Força Aérea dos Estados Unidos no Pacífico, a comentar que ele "jamais vira um exercício melhor executado em [seus] 29 anos na USAF".²⁰ Em segundo lugar, a IAF padece de elevada taxa de atrito entre seus cerca de 400 MiG-21, cuja desativação está agendada para 2007; mas o Tejas (nome operacional do LCA) provavelmente só entrará em serviço em 2010. Um analista observou que "o Tejas tem sido afetado por atrasos no desenvolvimento, falta de um motor nacional e, agora, preocupações quanto a integrar com êxito armas modernas à aviônica nele existente".²¹ Além disso, uma compra de 126 caças no exterior incapacitaria o orçamento disponível para a compra do avião nacional—uma questão que preocupa, já que a Índia tem feito um grande esforço para desenvolver a base industrial do país. Além disso, a IAF terá de ter certeza de que pode operar a plataforma que compra pelo menos pelos próximos 30 anos.

A pertinência do oferecimento de caças feito pelos Estados Unidos pode ser vista segundo as seguintes considerações. No processo indiano de compras no exterior, as decisões dependem primordialmente do preço, quando a tecnologia é comparável, não do estabelecimento de uma relação de segurança definida e duradoura.²² Os custos favorecem o F-16, plataforma madura cuja produção chega aos milhares, por comparação com qualquer dos competidores previstos: o Mirage 2000-V, o Gripen e o MiG-29M. Além disso, a lacuna prevista na estrutura de força impõe a necessidade urgente de introduzir novos caças, mais por compra no exterior do que por qualquer outra forma possível de aquisição. A Índia espera expedir editais planetários para aquisições em favor dos programas navais de alerta antecipado aerotransportado (Hawkeye) e vigilância marítima (P-3), nos quais o custo pode tornar-se um item importante em situações competitivas. Além disso, o Su-30MKI—aeronave principal de 30 toneladas da IAF—é dispendioso e consome demasiado combustível.²³ É possível que o governo indiano venha a abandonar a futura produção local desta plataforma em benefício de um caça de múltipla função como o MRCA, o que deixaria mais verbas disponíveis para o programa.

No caso do F-16 ou do F-18 E/F, introduzir no programa a compra deles permitiria à Índia participar do desenvolvimento conjunto de subsistemas—e dos ciclos agendados de aperfeiçoamento—para aeronaves que por longo tempo permanecerão em serviço na Força Aérea ou na Marinha dos Estados Unidos, bem como nas forças armadas de numerosos outros países. Então, talvez a Índia também se encontre na fila para participar do programa F-35 quando, após 2010, estiverem disponíveis versões para exportação. Nenhuma das plataformas competidoras ofereceria o mesmo nível de escalabilidade na cooperação bilateral: a Dassault está encerrando sua produção do Mirage 2000 e o Gripen está sendo comprado por poucos países. Além disso, a Lockheed pode usar a Índia como base de produção para as futuras vendas do F-16 ao exterior, a partir de 2008, quando for fechada a linha principal de produção em Fort Worth [no Texas]. Se os Estados Unidos e a Índia progredirem nas operações conjuntas, digamos, para dar cobertura ao transporte dos Estados Unidos no Oceano Índico, ter a Índia operando plataformas dos Estados Unidos, com a conseqüente capacidade de compartilhamento de dados, seria uma importante vantagem adicional. Supondo-se que sejam agora irreversíveis as relações estratégicas entre os Estados Unidos e a Índia, os dois fatores principais aqui mencionados—operações bilaterais mais aproximadas e restrições à tomada de decisões no processo de aquisição do governo indiano—permanecerão verdadeiras, independentemente de qual caça venha obter o contrato.

Existem diversas questões que determinarão o nível do interesse tanto americano quanto indiano de levar a efeito o negócio dos caças. Por exemplo, com base na história da denegação de tecnologia, a Índia já havia manifestado a preocupação de que não pode depender dos Estados Unidos para um apoio irrestrito. Conforme um artigo de jornal, "planejadores sêniores de políticas do Ministério da Defesa disseram que, por enquanto, Nova Deli não se sente à vontade para considerar os Estados Unidos um parceiro e fornecedor confiável para itens de defesa. A despeito do levantamento das sanções dos Estados Unidos, em 2001, os que determinam a política do governo da Aliança Unida para o Progresso preocupam-se com que Washington pudesse voltar a impô-las algum dia".²⁴

Oferecer à Índia a opção de co-produzir os caças no país deve amenizar esta preocupação, porque isto tornaria a indústria indiana local responsável pelo apoio de primeira linha. Esta mesma oferta, tendo a co-produção sido oferecida à Índia e não ao Paquistão, representa uma diferenciação qualitativa entre os dois rivais na região. Stephen Cohen, da Brookings Institution, observa que o pacote total para a Índia vale nota "A-", enquanto a oferta de F-16 ao Paquistão foi mais "simbólica do que letal".²⁵

Pode-se relacionar diretamente a tradição de negativa de tecnologia às restrições tornadas obrigatórias pelas leis dos Estados Unidos, por causa do programa nuclear indiano. A administração Bush proclamou que pretende mudar a política dos Estados Unidos, mas é preciso que o Congresso aprove essas mudanças antes que as mudanças entrem em vigor. Se o Congresso revelar-se incapaz ou não estiver disposto a mudar a lei, a Índia poderia voltar a ver os Estados Unidos como um parceiro que não merece confiança, eventualidade que poderia prejudicar substancialmente as atuais discussões de aquisição: o maior risco da nova estratégia de Bush, portanto, é que a administração talvez não seja capaz de realizar as mudanças de política necessárias a dar crescente acesso indiano a essas tecnologias possíveis. . . . Se isto ocorrer, os Estados Unidos e a Índia não apenas terão perdido uma oportunidade de ouro de forjar uma parceria estratégica durável, mas os críticos, na política indiana, terão mostrado que estavam com a razão".²⁶

A Índia já havia manifestado o desejo de usar suas compras no exterior para defesa como instrumento para alcançar metas de política exterior. Segundo o Primeiro-Ministro Singh, "como nossas compras para defesa são grandes e substanciais, precisamos torná-las um instrumento a serviço das mais amplas finalidades políticas e diplomáticas".²⁷ Essencialmente, a Índia vai procurar usar seu poder de compra para garantir vantagens diplomáticas ou não-militares, estando entre as mais relevantes o acesso à tecnologia nuclear para fins civis e outros tipos de alta tecnologia. Os líderes indianos não vêem a tecnologia militar como principal meio de realizar o desejo de grandeza do país. Em vez disso, buscam um acesso mais liberal a tecnologias que abriguem a promessa de ajudar a Índia a alcançar níveis mais altos de crescimento econômico.²⁸ A Índia acredita que sua força nas negociações, para servir a suas metas de segurança, vem do acesso à maior parte das tecnologias de defesa do mercado internacional. Nos Estados Unidos, se permanecem as normas derivadas das leis atuais, o licenciamento de tecnologia para a Índia poderia continuar a ser uma questão tão tumultuada quanto foi no passado, sem uma intervenção do Executivo em cada caso.

Se o Congresso dos Estados Unidos não aprovar as tratativas nucleares acordadas com o Primeiro-Ministro Singh, em julho de 2005, uma aquisição importante de armas nos Estados Unidos pode tornar-se politicamente arriscada para o atual governo indiano, que já consumiu algum capital para fazer a concessão de separar os programas nucleares civil e militar da Índia de um modo aceitável para os Estados Unidos. Um desenvolvimento desses poderia afetar as aquisições e as relações de defesa. A oposição indiana criticou a oferta dúplice de F-16 tanto ao Paquistão quanto à Índia, embora a Índia pudesse ter os direitos de co-produção. O ex-Ministro do Exterior Jaswant Singh sugeriu a possibilidade de que a venda proposta a ambos os países pudesse iniciar uma corrida armamentista no subcontinente.²⁹ Os partidos de esquerda, cujo apoio é crítico para a continuidade do governo indiano de coalizão, insistiram na rejeição dessa oferta e protestaram ativamente contra os exercícios Cope India, por aproximarem demasiadamente a Índia dos Estados Unidos.³⁰

Se a Índia ficar com o F-16, os Estados Unidos prefeririam que ela escolhesse o Block 50/52, não o Block 60. Os Estados Unidos talvez não oferecessem a co-produção do Block 60, porque desenvolveram esta versão em conjunto com os Emirados Árabes Unidos e as tecnologias no estado da arte incorporadas à aeronave provavelmente levantariam algumas questões quanto à possibilidade de liberação, na hierarquia de segurança de tecnologia do Pentágono. O Block 50/52, contudo, oferece uma plataforma padrão da Força Aérea dos Estados Unidos que a Índia pode tentar nacionalizar. Por exemplo, considerando-se suas íntimas relações de defesa com Israel, a Índia poderia considerar a integração de algo da aviônica e dos equipamentos de guerra eletrônica israelenses, como fez com o Su-30 MKI.³¹ Entretanto, o oferecimento apenas do Block 50/52 padrão poderia levantar algumas questões políticas indesejadas, porque os Estados Unidos estão oferecendo esta versão ao Paquistão, como se disse antes. É mais do que provável que a Índia não se decida pela mesma versão que o Paquistão vai operar. A Índia talvez deseje considerar o F-16I, construído para Israel. Com base no Block 50/52, esta versão incorpora certo número de subsistemas israelenses.³²

Na busca da nacionalização, a Índia poderia intentar a aquisição do código fonte dos programas da plataforma de caça. Os Estados Unidos, porém, não vão liberar parcelas do código para país algum. Se a Índia insistir em receber o código fonte como parte da transferência de tecnologia, por causa de suas preocupações quanto a um apoio irrestrito dos Estados Unidos, o programa poderia ser interrompido. A Índia poderia superar este problema solicitando apenas módulos essenciais e necessários do código, que, então, Washington poderia examinar caso a caso.

O processo indiano de aquisição é longo, desconexo e obscuro, com decisões tomadas muitas vezes por políticos e burocratas.³³ Como diz um relato da mídia, "as decisões a respeito de aquisições são tomadas pelo [Ministério da Defesa], onde freqüentemente os programas entram em impasse por causa das disputas burocráticas quanto a custos, termos de contrato e alterações nas prioridades. . . . A máquina da aquisição é tão lenta que o contrato a ser assinado para compra de 66 Hawk Advanced Jet Trainers levou quase 20 anos... a despeito de repetidas solicitações da Força Aérea Indiana para que o programa andasse".³⁴

Outro exemplo: no começo de 2005, a Marinha Indiana estava otimista quanto à autorização do governo para compra de submarinos Scorpene, na França, negócio que havia ficado no limbo durante anos. Em vez disso, impetuosos esforços de venda da firma alemã HDW levaram o processo a um impasse. "O governo leva eras para decidir, sem qualquer transparência, deixando amplo espaço para que firmas rivais vendedoras de armamentos destruam as propostas umas das outras".³⁵ Após muita deliberação, a venda dos Scorpene foi finalmente autorizada em setembro de 2005. Em um ambiente de tal incerteza, as companhias de material bélico dos Estados Unidos teriam reservas quanto à quantidade de esforço a investir no desenvolvimento dos negócios.

Por um lado, embora a Índia pudesse gostar de que uma parcela importante do programa de caças se baseasse em co-produção local, esse arranjo inevitavelmente aumentaria os custos, já que uma aquisição do produto acabado incorpora uma eficiência que não se pode realizar com a mudança da linha de produção. Além disso, se o F-16 for o caça escolhido, o acréscimo em custo—inclusive o decorrente da customização com aviônica de um terceiro país—pode anular a vantagem de preço. Por outro lado, a co-produção de um caça americano avançado na Índia representará uma corrente de transferência de tecnologia sensível entre os dois governos.

O ambiente de negócios para defesa na Índia pode, também, condicionar qualquer acordo em relação aos caças. Em junho de 2005, o Ministério da Defesa Indiano expediu uma nova política de compensação [offset] que obriga a 30% de compensações para as grandes aquisições para defesa.³⁶ Contudo, não há multiplicadores para a transferência de tecnologia, não há provisões para compensações indiretas e não há incentivos para negociar com o setor privado indiano.³⁷ A co-produção de caças tornará necessária a transferência de tecnologia, mas a política indiana não concederá créditos de compensação por algo que tenha probabilidade de ser grande parte do programa. Além disso, a política coloca as companhias estatais indianas de material bélico nas posições de administradoras dos programas de compensação, dos quais elas são também participantes, o que representa um conflito de interesses. Se não forem bem sucedidos os esforços para mudar essa política, esses fatores complicariam qualquer proposta de uma companhia americana de material bélico, aumentando o seu risco financeiro.

O governo indiano tornará obrigatório que a Hindustan Aeronautics Limited, a maior companhia indiana do setor público atuando na área de ar e espaço, sirva como agência de co-produção no programa de caças. Contudo, essa companhia não pode ser um parceiro adequado para unir-se a qualquer companhia dos Estados Unidos na fase de pré-contrato porque, pelo interesse público, terá a sua parcela de trabalho independentemente de qual o caça que venha a conquistar o programa. Em vez disto, as companhias americanas precisam fazer arranjos de participação conjunta com companhias indianas privadas que possam tornar-se suas defensoras no processo de concorrência. Entretanto, sem que se mude a política de compensação da Índia, nenhuma companhia privada teria muito incentivo para participar do programa.

A diversificação da frota representa outra preocupação importante da IAF—que já opera aeronaves do Reino Unido, Rússia e França—no que diz respeito às atuais instalações de hangares para a manutenção de todas elas. Acrescentar um novo tipo geraria a necessidade de infra-estrutura adicional de apoio e complicaria a cadeia de peças de reposição e manutenção. A IAF também já expressou preferência inequívoca pelo Mirage 2000-V, tendo, em 1999, voado impetuosamente com os velhos Mirage 2000H sobre a região indiana de Kargil.³⁸ Nesse episódio, o Exército Indiano deu combate a soldados paquistaneses que haviam transposto a linha de controle que serve como fronteira de fato na Caxemira. Os Mirage 2000H, equipados com instrumentos designadores a laser Thomson-CSF ATLIS e munições guiadas a laser, executaram missões de ataque a baixas altitudes em apoio de operações terrestres.³⁹

Finalmente, a Índia terá de equilibrar qualquer reação negativa da Rússia, que detém atualmente a maior parcela do mercado indiano de defesa. A Rússia poderia reagir a uma grande compra de caças pela Índia abrindo sua tecnologia de defesa ao Paquistão. Provavelmente, a Índia vai querer impedir que seu rival adquira qualquer tipo de tecnologia russa atual.

O programa de suprimento da IAF com 126 caças tem diversos atributos que o tornam atraente tanto para os Estados Unidos quanto para a Índia. A IAF tem necessidade urgente do programa, e isto dá às firmas americanas concorrentes vantagens de preço e escalabilidade que nenhuma das plataformas competidoras pode oferecer. Atualmente, ocorre a co-produção do F-16 em diversos países que são aliados fundamentais dos Estados Unidos: Turquia, Bélgica, Países-Baixos e Coréia do Sul. O fato de os Estados Unidos não haverem oferecido o F-18E/F para co-produção no exterior mostra que esta proposta exemplifica com que seriedade os Estados Unidos encaram o desenvolvimento de uma relação de segurança que se deveria ter estabelecido há muito tempo. A Índia gostaria de alavancar o programa para servir a metas estratégicas maiores. Independentemente de qual plataforma dos Estados Unidos seja escolhida, um negócio bem sucedido com as aeronaves significaria que a Índia houvesse aceito os preceitos realistas básicos da política de equilíbrio de poder que considerava anátema durante a época de Nehru. Isto se encaixaria perfeitamente no contínuo das relações de segurança entre os Estados Unidos e a Índia como testemunho do compromisso de ambos os países em encontrarem um terreno comum e se recuperarem de equívocos passados—uma oportunidade para ultrapassar as preocupações antigas quanto às rivalidades regionais, controle de exportações e desacordos quanto à política nuclear indiana.

Para os Estados Unidos não são triviais os desafios ao programa. O processo indiano de aquisições para defesa não permite facilmente a alavancagem estratégica que o governo parece querer obter com suas compras para a defesa. É preciso que o pacote oferecido e aceito tenha sido bastante atraente para dar ao governo indiano a munição necessária para superar, no país, a oposição política e institucional ao relacionamento da Índia com os Estados Unidos. A Dassault, fabricante do Mirage 2000, tem presença e história dentro da IAF, que já tem infra-estrutura para apoiar essas aeronaves. A política indiana de compensações poderia ampliar o risco financeiro para as companhias americanas, que, diversamente de suas competidoras européias, não desfrutam de garantias do governo e precisam responder primordialmente a seus acionistas. Finalmente, considerando-se a história de negativa de tecnologia e a ênfase que a Índia deu a este negócio com os Estados Unidos para uma cooperação nuclear com fins civis, a ação do Congresso a este respeito poderia tornar-se a vanguarda da diplomacia dos caças no sul da Ásia.

Notas

1. Chidanand Rajghatta, "India, US Sign Defense Pact", Times of India, 29 June 2005.

2. Em 1995, a administração Clinton tornou claros os critérios dos Estados Unidos quanto à tomada de decisões relativas à exportações de armas, sendo um dos seus elementos "a medida em que a transferência apóia os interesses estratégicos e de política internacional dos Estados Unidos, por meio do aumento de seu acesso e influência, compartilhamento de encargos como aliado e interoperabilidade". Veja-se "Criteria for Decisionmaking on U.S. Arms Exports", fact sheet (Washington, DC: White House, Office of the Press Secretary, 17 February 1995). Disponível em: http://www.fas.org/asmp/resources/govern/whcrit.html.

3. Continuam as discussões com a Marinha Indiana para a possível operação da plataforma aerotransportada de alerta antecipado baseada em navios-aeródromos E-2C Hawkeye, da Northrop Grumman, para o navio-aeródromo indiano Vikramaditya (anteriomente o Admiral Gorshkov, da Rússia). A Força Aérea Indiana está considerando a compra de pelo menos 12 aeronaves de transporte C-130J Hercules, da Lockheed Martin, para uso em operações especiais. A Marinha Indiana mostrou interesse pela plataforma de vigilância marítma e guerra submarina P-3 Orion, da Lockheed Martin.

4. "For US, F-16 Means Business Too", Times of India News Network, 22 April 2005.

5. A. G. Noorani, "Indian Thinking on Foreign Policy", Frontline 18, no. 1 (6–19 January 2001). Disponível em: http://www.frontlineonnet.com/fl1801/18010950.htm.

6. "Establishing Bilateral Relations", de Robert J. McMahon, em The Cold War on the Periphery (New York: Columbia University Press, 1994). Disponível em: http://www.ciaonet.org/book/mcmahon/McMahon02.html (por assinatura).

7. O Paquistão ofereceu aos Estados Unidos o uso de uma base em Peshawar, a partir da qual operavam as aeronaves U-2. A missão que terminou pela derrubada de Francis Gary Powers, em 1962, partiu de Peshawar.

8. O Paquistão e a China começaram a desenvolver uma relação independente dos Estados Unidos em meados dos anos de 1960.

9. A Lei de Não-Proliferação Nuclear obriga a sanções contra qualquer país que tente adquirir tecnologia nuclear sem as salvaguardas plenas da Agência Internacional de Energia Atômica (IAEA); também proíbe a exportação de tecnologia nuclear para Estados não-nucleares, conforme definição do Tratado de Não-Proliferação Nuclear. A Emenda Glenn proíbe o auxílio dos Estados Unidos a qualquer Estado que, não tendo armas nucleares (conforme definidas pelo Tratado de Não-Proliferação Nuclear), leve a efeito explosões nucleares. A Emenda Symington proíbe a maior parte dos tipos de assistência econômica e militar dos Estados Unidos a qualquer país que entregue ou receba equipamento de enriquecimento de material físsil, bem como de material ou tecnologia, sem as salvaguardas da IAEA.

10. Richard T. Cupitt e Seema Gahlaut, "Non-Proliferation Export Controls: US and Indian Perspectives", in Engaging India: US Strategic Relations with the World’s Largest Democracy, ed. Gary K. Bertsch, Seema Gahlaut e Anupam Srivastava (New York: Routledge, 1999), 172.

11. Resenha de Michael Krepon a respeito de Engaging India: Diplomacy, Democracy and the Bomb, de Strobe Talbott, Arms Control Association, setembro de 2004. Disponível em: http://www.armscontrol.org/act/2004_09/BookReview.asp.

12. "History of the Department of State during the Clinton Presidency (1993–2001)", US Department of State. Disponível em: http://www.state.gov/r/pa/ho/pubs/8529.htm.

13. The National Security Strategy of the United States of America (Washington, DC: President of the United States, September 2002), 30. Disponível em: http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html.

14. "Next Steps in Strategic Partnership with India", Statement by the President on India, White House, 12 January 2004. Disponível em: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2004/01/20040112-1.html.

15. Nonproliferation Export Controls in India: Update 2005 (Athens: Center for International Trade and Security, University of Georgia, June 2005). Disponível em: http://www.uga.edu/cits/documents/pdf/CITS%20India%20WV.pdf.

16. "Joint Statement between President George W. Bush and Prime Minister Manmohan Singh", White House, 18 July 2005. Disponível em: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2005/07/20050718-6.html.

17. David C. Mulford, Embaixador dos Estados Unidos na Índia, "U.S.-India Relationship to Reach New Heights", Consulate General of the United States, março de 2005. Disponível em: http://chennai.usconsulate.gov/prind050331.html.

18. K. Subrahmanyam, "Not Just about F-16s!" Rediff.com, 31 March 2005. Disponível em: http://www.rediff.com/news/2005/mar/31guest1.htm.

19. "Dogfight Upset", Techwatch, Popular Mechanics, November 2004, 24.

20. Shiv Aroor, "IAF Show Leaves US Forces Spellbound", Express India, 18 November 2005. Disponível em: http://www.expressindia.com/fullstory.php?newsid=58513.

21. Amit Gupta, "An Interim Fighter: The F-16 and Other Options", Observer Research Foundation Strategic Trends 3, no. 11 (14 March 2005). Disponível em: www.observerindia.com/strategic/st050314.htm.

22. Atualizaçãoes recentes do processo de aquisições para a defesa, da Índia, confirmam esse interesse, afastando-se tanto quanto possível das situações de fornecedor único. Veja-se Defence Procurement Procedure—2005 (Capital Procurements), Ministry of Defence, Government of India, June 2005. Disponível em: http://mod.nic.in/dpm/welcome.html.

23. O Su-30 MKI é uma versão do Flanker Su-30 construída para atender a especificações indianas que incorporam aviônica e navegação inercial da Sextant Avionique, da França, capacidades de guerra eletrônica e de contramedidas da Elta, de Israel, e motores AL-31FP de empuxo vetorado.

24. Vivek Raghuvanshi, "India Awaits US Commitments", Defense News, 22 November 2004.

25. Citdo por V. Sudarshan, "The Love-Hate Triangle", Outlook India, 11 April 2005.

26. Ashley J. Tellis, India as a New Global Power: An Action Agenda for the United States (Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2005), 50. Disponível em: http://carnegieendowment.org/files/Tellis.India.Global.Power.FINAL4.pdf.

27. Rajat Pandit e Indrani Bagchi, "India Has a Lot Riding on F-16s: Govt. Wants Deal to Serve Political, Diplomatic Ends", Times of India, 4 April 2005.

28. Tellis, India as a New Global Power, 50.

29. R. Prasannan, "Who Wants F-16", The Week, 10 April 2005. Disponível em: http://www.the-week.com/25apr10/currentevents_article10.htm.

30. "Spurn US F-16 Offer, CPI to Centre", Rediff.com, 29 March 2005. Disponível em: http://in.rediff.com/news/2005/mar/29cpi.htm; e "Protest at India-US Air Exercise", BBC News, 4 November 2005. Disponível em: http://news.bbc.co.uk/2/hi/south_asia/4406348.stm.

31. Atualmente Israel é o segundo maior fornecedor da Índia em material relacionado com defesa, com vendas anuais de mais de US$1 bilhão. Veja-se "Israeli Promise on India Radar", BBC News, 11 February 2004. Disponível em: http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/south_asia/3471387.stm; and "Sukhoi-30 MKI Flanker", Bharat Rakshak. Disponível em: http://www.bharat-rakshak.com/IAF/Aircraft/Specs/Su-30.html.

32. Veja-se "F-16I", Israeli Weapons. Disponível em: http://www.israeli-weapons.com/weapons/aircraft/f-16i/F-16I.html.

33. Para um estudo anterior das aquisições da IAF, veja-se Raju G. C. Thomas, "Aircraft for the Indian Air Force: The Context and Implications of the Jaguar Decision", Orbis 24, no. 1 (Spring 1980): 85–102.

34. Vivek Raghuvanshi, "Indian MoD Panel: Expand Role for Private Industry", Defense News, 18 April 2005.

35. Rajat Pandit, "Navy Wary of Efforts to Scupper Scorpene Deal", Times of India, 22 April 2005.

36. Uma transação com compensação [offset] é um incentivo à compra por um cliente governamental. Significa essencialmente que a percentagem de compensação é lançada como débito nos livros da companhia vendedora, que esta pode resgatar comprando ou ajustando a compra de bens e serviços daquele país para estimular setores de sua economia—ou pelo fornecimento de tecnologia. Veja-se Defence Procurement Procedure—2005 (Capital Procurements).

37. Freqüentemente, créditos de compensação são expedidos com multiplicadores. Quer dizer, se se deve transferir tecnologia para uma firma local, para possibilitar a produção, os créditos de compensação são emitidos com um multiplicador X do valor da produção encomendada pela firma local, sendo X determinado pelo cliente governamental.

38. Josy Joseph, "IAF ‘Curious,’ Not Keen on F-16s", Times of India, 15 March 2005.

39. Philip Camp, "The Kargil Operations: The Mirage-2000 at Kargil", Bharat Rakshak. Disponível em: http://www.bharat-rakshak.com/IAF/History/Kargil/PCamp.html.

Colaborador

As opiniões expressas ou insinuadas nesta revista pertencem aos seus respectivos autores e não representam, necessariamente, as do Departamento de Defesa, da Força Aérea, da Universidade da Força Aérea ou de quaisquer outros órgãos ou departamentos do governo norte-americano.

[ Home Page |  Emita sua opinião via Email a: aspjportuguese@maxwell.af.mil]