DISTRIBUÇÃO TIPO A:
Aprovado para publicação; distribuição sem limite 

Documento criado em 14 Dez 05
Air & Space Power Journal - Chronicles Online Journal

Versão atualizada de tradução do artigo “Cost-Benefit Economics: Enhancing National Security and Aerospace Power”, publicado no número de Fall 2003 da edição em inglês do Air & Space Power Journal.

Tenente-Coronel Michael R. Weeks, USAF*

Para derrotar esta ameaça [terrorista] precisamos usar todos os instrumentos de que dispomos-poder militar, melhor defesa do território nacional, imposição da lei, inteligência e esforços vigorosos para suprimir o financiamento ao terrorismo. A guerra contra o terrorismo global é um empreendimento global de duração incerta.

Presidente George W. Bush
The National Security Strategy
of the United States of America

A versão mais recente da estratégia de segurança nacional é um documento amplo que estabelece as bases para os papéis tradicionais de defesa, bem como para a campanha contra os terroristas e as operações terroristas.¹ Quando a administração Bush publicou sua nova estratégia de segurança, a grande imprensa concentrou-se na idéia da ação preemptiva.² Michael Kelly se referiu a essa nova estratégia como “nada menos que uma nova concepção do papel americano no mundo”.³ Embora essa idéia de ação preemptiva possa ser nova em termos da estratégia de segurança, certamente não é nova em termos de ações. As ações em Granada e no Panamá foram de natureza peremptiva, mas não levantaram esse nível de debate. Até Kelly admite isso quando diz que “as guerras preemptivas não são novas, nem, tampouco, é novo o impulso americano para melhorar o mundo por meio do poder aéreo”.⁴ O aspecto preemptivo da estratégia talvez não seja completamente novo; entretanto, a natureza preemptiva da estratégia, bem como outros aspectos do documento, devem despertar alguma reflexão. Se esta nova estratégia nacional vai melhorar o mundo por meio do uso do poder aéreo (no contexto de operações combinadas), como nós, da Força Aérea, poderíamos contribuir para isto?

A nova estratégia também reflete algumas realidades atuais. Os aperfeiçoamentos tecnológicos baixaram os custos da guerra para as nações desenvolvidas, tanto em termos de dólares, quanto em termos de vidas. Entretanto, também reduziram estes custos para os terroristas.⁵ Essa contingência econômica exige que reexaminemos como decidirmos as linhas de ação adequadas-especialmente em situações que tradicionalmente resultaram em sanções de longo prazo. As decisões de segurança nacional não são necessariamente de natureza econômica. Contudo, a moldura econômica pode fornecer um quadro mais claro para a análise das escolhas intrínsecas a muitos dilemas de segurança. Este artigo examina como o uso de um ponto de vista econômico pode ajudar a desenvolver uma doutrina de poder aéreo e espacial que apóie a estratégia de segurança nacional. Para este fim, examina custos diretos e indiretos, custos marginais e investimentos.

O livro The Air Campain: Planning for Combat, do Coronel R/1 John A. Warden III, USAF, apresenta os conceitos modernos de aplicação do poder aéreo.⁶ Os avanços tecnológicos implicam que mesmo um livro relativamente recente como este, com sua discussão da destruição seqüencial de centros de gravidade, se tenha tornado, de algum modo, ultrapassado. Contudo, o The Air Campaign lançou as bases para uma doutrina mais refinada, que usa a guerra baseada em efeitos. O Maj Gen David Deptula, por exemplo, defende com bons argumentos a guerra paralela com armas de precisão.⁷ Trabalhos posteriores concentram-se na idéia de Deptula de que talvez não seja necessária a destruição absoluta para alcançar os efeitos exigidos para a campanha.⁸ A despeito da ampla discussão dessas idéias, as forças dos Estados Unidos não têm aplicado esses conceitos com consistência.⁹ À medida que a tecnologia se aperfeiçoa, a capacidade de tomar decisões mais precisas com resultados mais confiáveis implica a evolução contínua da nossa doutrina.

O trabalho do Gen Deptula reflete-se na evolução natural da doutrina, considerando-se progressos técnicos alcançados em todas as áreas da guerra. A era nuclear nos deu a capacidade de aniquilar completamente o inimigo; todavia, esse poder foi mantido em xeque por mais de cinqüenta anos. O paradoxo da era nuclear brota da percepção de que o uso de armas nucleares significava a ruína, não apenas do inimigo, mas de todo o mundo. As tecnologias aperfeiçoadas de seleção de alvos levaram a uma redução nos danos colaterais na guerra convencional. O passo seguinte é um exame mais cuidadoso dos efeitos mais desejados de determinada ação. É necessária a destruição completa ou será suficiente a incapacitação para se alcançar o objetivo desejado?

Freqüentemente, no passado, só a destruição podia garantir a incapacitação, mas isto, agora, à medida que avançamos tecnologicamente, pode nem sempre ser o caso. Precisamos fazer nova avaliação de nossa capacidade e aferir tanto os custos diretos quanto os custos indiretos. Neste contexto, os custos diretos são os custos tradicionais da guerra, inclusive os do equipamento, transporte e baixas humanas que sempre estão juntos com a violência da guerra. Os custos indiretos incluem itens como as iniciativas de aperfeiçoamento da segurança do território nacional e as perdas de vidas decorrentes da ação de regimes totalitários. Os danos colaterais da ação militar direta poderiam ser considerados custos diretos ou custos indiretos, dependendo da perspectiva.

A aperfeiçoada precisão da seleção de alvos põe dois dilemas da guerra em evidência. O primeiro é o fato de que os aperfeiçoamentos da tecnologia baixam os custos diretos da guerra. Por exemplo, necessitamos de menos bombas e surtidas para alcançar um dado objetivo. A conseqüência econômica tradicional é que custos mais baixos aumentam a demanda. O fato de que podemos fazer muito mais com menos recursos talvez leve a decisões apressadas a respeito do uso de força militar-situação que se aproxima do perigo de “risco moral” que numerosos tipos de situações de seguros comerciais apresentam. A redução de danos colaterais (custos indiretos), pode ter o mesmo efeito. Além disso, o rebaixamento dos custos diretos da guerra também significa que, quando necessário, os Estados Unidos podem empreender ações (preemptivas ou não) contra inimigos que, antes, haviam permanecido invioláveis.

Infelizmente, os avanços tecnológicos que reduzem os custos da guerra para nações desenvolvidas também o fazem para os terroristas, o que produz o segundo dilema. Os custos indiretos da inação para os países desenvolvidos cresceram espetacularmente, porque os terroristas têm a capacidade de desencadear poder destrutivo maciço com poucos recursos. Em outras palavras, podem alcançar efeitos indiretos potencialmente maiores contra as sociedades que tomam como alvo, porque a maior parte dos grupos terroristas opera sem os constrangimentos das convenções legais que dirigem a guerra entre estados. Os ataques terroristas podem causar danos generalizados, mas também criar enormes custos ancilares; por exemplo, as maciças despesas necessárias para aperfeiçoar a segurança do transporte aéreo nos Estados Unidos.

O fato de que tenha mudado o cálculo dos custos diretos e indiretos da guerra significa que nossa estratégia e nossa doutrina precisam evoluir. A Doutrina [Caspar] Weinberger-[Colin] Powell exige força arrasadora como pré-requisito da ação, mas a nova tecnologia mudou nossa maneira de perceber o que seja força arrasadora. Com armas de precisão, podemos alcançar resultados mais efetivos com menos custos do que o que era possível há apenas 10 anos. Mesmo que nos prendamos à doutrina da força arrasadora, precisamos reavaliar continuamente o que constitui o patamar da força arrasadora.

Embora a tecnologia se tenha aperfeiçoado espetacularmente desde a Guerra do Golfo, de 1991, agora enfrentamos um problema que é comum em algumas indústrias de alta tecnologia: o fato de que o avanço tecnológico atropela a capacidade da organização de utilizar as novas capacidades. Por exemplo, a Intel continua a aperfeiçoar a tecnologia de microprocessadores na linha da Lei de Moore;¹⁰ contudo, muitos clientes acham que novos processadores não os ajudam a aumentar o desempenho das aplicações usuais dos negócios, como planilhas e processadores de texto.¹¹ De maneira semelhante, nossa moderna Força Aérea tem a capacidade de selecionar e atacar alvos com extrema precisão em todas as condições meteorológicas. É provável que aperfeiçoamentos futuros na tecnologia de lançamento de armas não rendam os grandes dividendos que colhemos nas últimas décadas. Já podemos lançar uma bomba de 500 libras por uma janela. Será que escolher um lado específico da janela melhorará nosso desempenho? Além disso, os adversários potenciais planejaram novas contramedidas que comprometem algumas das vantagens da tecnologia stealth e da precisão. Por exemplo, alguns estados optaram por colocar seus recursos mais importantes em instalações subterrâneas, reduzindo, desta maneira, a eficácia de um ataque aéreo convencional. Ainda há muito que fazer em relação às armas de precisão, mas os resultados futuros, provavelmente, não terão os efeitos transformacionais do passado. Anteriormente, os aperfeiçoamentos nas armas de precisão conduziram à revolução em assuntos militares, mas, à medida que caminhamos no século XXI, os aperfeiçoamentos têm de vir de outras frentes.

Para continuarmos nosso avanço como força combatente, os princípios da guerra baseada em efeitos precisam também avançar, para que sejam alcançados nossos objetivos. Tecnologias aperfeiçoadas de seleção de alvos exigem que aprimoremos as capacidades de coleta e de processamento de dados (isto é, inteligência e comando/controle) para tomarmos as decisões corretas no prazo correto, bem como para fazermos frente às exigências do moderno ambiente geopolítico e à nova estratégia de segurança nacional. Como se disse antes, temos a capacidade de lançar uma bomba através de uma janela específica. O que nem sempre temos é a tecnologia para decidir que janela devemos escolher. Falamos de domínio da informação, mas ainda temos que descobrir o modo de realmente alcançá-lo.¹² É claro que esta área precisa tornar-se prioridade nos futuros esforços doutrinários.

Alguns dos conceitos que precisamos desenvolver para usar este ponto de vista econômico incluem custos diretos e indiretos (citados antes), bem como custos marginais e investimentos. Durante a Guerra do Golfo, o governo dos Estados Unidos estabeleceu seus objetivos (entre eles, a libertação do Kuwait) e buscou consegui-los por meio da força arrasadora. Essas limitações no propósito da guerra criaram, no pós-guerra, uma situação que deixou Saddam Hussein no poder, ainda capaz de ameaçar tanto a região quanto o mundo.

Desse modo, durante o curso da guerra, os Estados Unidos tinham a meta claramente formulada de retirar as forças iraquianas do Kuwait. Seus objetivos não incluíam uma mudança de regime no Iraque, que não parecia necessária para realizar os propósitos dos Estados Unidos para a região, embora a liderança iraquiana evidentemente constituísse um centro de gravidade. Sem dúvida, Warden indica que “o comando é o verdadeiro centro de gravidade e merece ser atacado em qualquer circunstância em que possa ser alcançado”.¹³ Além disso, o Gen H. Norman Schwarzkopf, comandante das forças da coalizão, sustenta que, embora matar ou afastar Saddam não fosse um objetivo de guerra, ele “não teria derramado lágrimas se o ditador iraquiano tivesse sido morto durante o curso da guerra”.¹⁴ Contudo, o conceito de guerra limitada, que prevaleceu à época, significava que, uma vez que a coalizão tivesse libertado o Kuwait, não podia lançar seus olhares para Saddam.

À época, arriscar vidas civis e militares para afastar o regime iraquiano parecia desnecessário. Afinal, havíamos estabelecido o nosso objetivo e o havíamos alcançado. Por que arriscarmo-nos a desestabilizar a região e assumirmos a responsabilidade da construção de uma nação? A primeira administração Bush adotou o que parecia ser o tratamento inteligente. Conteríamos o Iraque por meio de sanções internacionais que enfraqueceriam Saddam e-era de se esperar-levaria à sua queda ou, pelo menos, o deixaria em xeque. Infelizmente, calculamos mal. Um exame econômico rigoroso da situação talvez tivesse levado a um desfecho diferente.

Primeiro, acreditamos equivocadamente que as sanções enfraqueceriam o poder do regime sobre o povo iraquiano. Raramente sanções afetaram um regime totalitário o suficiente para obrigar a sua capitulação. A Coréia do Norte tem sofrido sanções durante 50 anos, mas sua forma fundamental de governo permanece inalterada.¹⁵ As sanções contra Cuba deram resultados parecidos. Esses regimes ditatoriais tornam-se mais fortes porque a população em geral-enfraquecida pela fome, falta de acesso a cuidados médicos e outros problemas trazidos pelas sanções-nem pode resistir, nem pode derrubar o governo opressor.

Medidas econômicas coercitivas podem ter outros efeitos perversos, como a criação de atividades de contrabando e mercado negro. O Gen Wesley Clark, supremo comandante aliado na Europa, durante a campanha balcânica, indicou que “nos Bálcãs, por exemplo, costuma-se acreditar que as sanções econômicas implementadas contra a Sérvia, durante o começo dos anos de 1990, ajudaram o presidente sérvio Slobodan Milosevic a fortalecer seu controle, por meio do estímulo ao mercado negro e atividades de contrabando. Ao mesmo tempo, essas sanções impuseram cargas a países vizinhos como a Bulgária, a Macedônia e a Romênia, cujos líderes unanimemente se opuseram a qualquer extensão do regime de sanções”.¹⁶

Em segundo lugar, contamos equivocadamente com consenso suficiente para garantir uma aceitação internacional do programa de sanções. É evidente que as sanções tiveram algum efeito na capacidade de Saddam de manter seus programas de armas, mas sua busca constante de outras fontes deu alguns frutos-especificamente, a revelação de que a Ucrânia fornecia sistemas antiaéreos ao Iraque.¹⁷ Embora esses sistemas não fossem armas de destruição em massa, parece que, uma vez que dispusesse de tempo e dinheiro suficiente, o persistente ditador seria capaz de encontrar fontes para esse material.

O terceiro erro de cálculo supunha o efetivo monitoramento do que acontecia no Iraque. Mas o governo de Saddam, disposto a mentir sempre, manipulou facilmente o plano de inspeção. A Alemanha também contornou a utilidade das sanções após a Primeira Guerra Mundial, usando muito essa mesma tática.¹⁸

Como se notou antes, a mídia se concentrou no fato de que aparentemente a estratégia de segurança nacional do Presidente Bush sancionava a ação preemptiva. Essa ação parece, em alguns casos, uma opção estratégica atraente para garantir a segurança nacional. O surgimento de atores não-estatais (isto é, organizações terroristas) significa que, a menos que nossos esforços de contenção de “estados degenerados” seja efetivo, pode ser muito fácil acontecer que armas de destruição em massa sejam postas em mãos erradas.

A eficácia das operações de contenção é extremamente difícil de prever; portanto, uma vez que decidamos levar a efeito ações (preemptivas ou não) devemos ter um forte viés a favor da mudança de regime como condição necessária para o êxito. Se as ações de um regime são tão provocadoras que exigem a intervenção armada dos Estados Unidos, deveríamos dar forte preferência a remover esse regime como parte da intervenção. É claro que nem todos os casos exigem uma mudança de regime, mas parece que essa é uma boa posição para ser “padrão”. Os ingleses não forçaram uma mudança de regime depois da Guerra das Malvinas/Falklands, mas tampouco viram necessidade em continuar com sanções para conter a Argentina no futuro. Uma discussão dos custos da Guerra do Golfo, mais adiante, neste artigo, explicará como um ponto de vista econômico pode levar a esta proposição.

O que define ações provocadoras? A Estratégia de Segurança Nacional anuncia cinco atributos que os estados degenerados tendem a compartilhar. Eles, especificamente,

§ brutalizam seu próprio povo e dilapidam recursos nacionais para ganho pessoal dos governantes;

§ não mostram consideração pelo direito internacional, ameaçando seus vizinhos e, demonstrando insensibilidade, violam tratados internacionais de que são parte;

§ estão determinados a adquirir armas de destruição em massa, junto com outras tecnologias militares avançadas, para usá-las como ameaças, ou, ofensivamente, para alcançar seus planos agressivos;

§ patrocinam o terrorismo em todo o planeta; e

§ rejeitam os valores humanos básicos e odeiam os Estados Unidos e tudo que estes defendem.¹⁹

Essas ações proporcionam uma compreensão mais clara de que países podem provocar ações dos Estados Unidos. Contudo, é extremamente improvável que a guerra ao terrorismo nos leve a uma intervenção armada em todos os estados que compartilham muitos, se não todos, dos atributos acima.

Se devemos tomar decisões eficientes a respeito de intervir, precisamos ser capazes de avaliar os custos e os benefícios de tais ações. Que países representam maiores ameaças e têm a probabilidade de tornarem necessária a intervenção? Os países que têm acesso a recursos naturais valiosos são os candidatos mais prováveis, já que têm probabilidade de serem capazes de financiar suas operações e causarem impacto para além de suas fronteiras. Os países com recursos naturais significativos também podem ameaçar as economias modernas (especialmente na região), impedindo acesso a essas matérias-primas. Também devemos avaliar as ameaças potencias à economia, bem como as que estão no campo moral e político. Não obstante, os regimes totalitários cujos países não têm recursos naturais não têm probabilidade de produzir sistemas econômicos que funcionem tranqüilamente e que gerem riqueza substancial. Portanto, a maior parte desses estados degenerados não terá meios para representar ameaça substancial aos Estados Unidos.²⁰ Podemos decidir enfrentar esses países no campo moral (por exemplo, para impedir o genocídio) ou ajudar os amigos que temos na região, mas uma ameaça direta de segurança aos Estados Unidos tem menor probabilidade, nesses casos. Por outro lado, os países que têm acesso a valiosos recursos naturais, como petróleo, podem usá-los para patrocinar a desordem em todo o planeta.

À medida que implementamos essa nova estratégia de segurança nacional, precisamos ter uma visão de longo prazo das conseqüências de nossas ações. Por exemplo, o argumento para o término prematuro da Guerra do Golfo, de 1991, era que não queríamos desestabilizar o Iraque e ser forçados a arcar com os custos (em termos tanto de dinheiro quanto de pessoal) de um longo esforço de nation-building. Esta preocupação, contudo, revelou-se uma falsa economia. Em vez de conduzir uma campanha de nation-building que levaria a uma nação auto-suficiente, tivemos de manter um grande número de soldados na região para conter as ações iraquianas. Os Estados Unidos precisam tornar clara sua análise do debate a respeito de contenção versus nation-building. As ações de contenção resultam em custos, enquanto que as despesas com nation-building assemelham-se mais a investimentos que geram dividendos no futuro. Mas não precisamos partir para uma maciça campanha de nation-building em todo o mundo. Devemos simplesmente tornar clara nossa análise dos custos de nation-building versus sanções, especialmente considerando as operações de contenção. Esse dilema mostra a diferença entre custos e investimentos. Custos tendem a manter o status quo, mas investimentos fornecem crescentes retornos e economia de escala no futuro.²¹

A questão crucial deste argumento é que os custos marginais de forçar uma mudança de regime, uma vez que um conflito armado ocorra, são quase sempre menores do que os de uma campanha de duração mais curta seguida por uma estratégia de contenção. Isto supõe que os custos de empreender a primeira parte do conflito estejam “submersos” uma vez que a decisão de intervenção armada tenha sido tomada. Os seguintes cenários de conflitos ilustram isso:

Cenário um: a mudança de regime é forçada durante o curso do conflito inicial. Ocorrem perdas marginais adicionais tanto na população civil quanto entre os militares. As perdas pós-conflito são mínimas, mas ainda ocorrem, devido a incidentes que surgem durante os esforços de nation-building. Os custos de nation-building são significativos, mas a despesa total provavelmente será menor do que os dos outros cenários.

Cenário dois: estabelecem-se objetivos mínimos para os conflitos, e uma estratégia de contenção de longo prazo é adotada depois. Inicialmente, as perdas marginais são nulas, tanto para militares quanto para a população civil do país. Contudo, os custos de contenção são grandes, tanto em termos de recursos fiscais quanto de vidas humanas. Os custos fiscais são facilmente visualizados, especialmente se o período de contenção é longo. O custo de vidas humanas não é tão fácil de prever-se, já que inclui não apenas as perdas na população civil por causa das ações diretas do regime totalitário, mas, também, perdas indiretas, devido às dificuldades produzidas pelas sanções. As perdas militares incluem tanto as perdas crescentes em treinamento quanto as resultantes de ações terroristas que podem tornar-se factíveis quando as forças estão dispostas em ambientes de alto risco por longos períodos. Exemplos disso incluem as perdas associadas com o bombardeio dos alojamentos em Dhahran, Arábia Saudita, e do USS Cole.²²

Cenário três: estabelecem-se objetivos mínimos para o conflito e uma estratégia de contenção é adotada em seguida; contudo, em uma data posterior, ocorre uma mudança de regime devido a ações de forças internas. Os custos marginais dessa estratégia podem ser mínimos, mas o tipo de regime que substitui o regime original pode ser tão problemático para os interesses americanos quanto o adversário inicial.

Cenário quatro: são estabelecidos objetivos mínimos para o conflito e uma estratégia de contenção é adotada a seguir; contudo, em algum momento no futuro, as ações do regime totalitário tornam-se tão provocadoras que se torna necessária a mudança do regime. Obviamente, este é o mais oneroso de todos os cenários.

Estes cenários não são necessariamente exaustivos, mas fornecem uma visão bastante boa das possibilidades em muitos conflitos potenciais. Em termos algébricos, MC + NBC < CC reflete a idéia de que os custos marginais (MC) da mudança de regime, mais os custos de nation-building (NBC) são freqüentemente menores do que os custos de contenção (CC) para muitos cenários. Esta afirmativa é especialmente verdadeira para o cenário quatro, em que o fim dos custos de contenção representa despesas em uma nova campanha, para mudança de regime mais nation-building.

A fórmula não significa a descrição de algum tipo de “lei natural”. Os quatro cenários dependem, todos, do fato de que a decisão de envolver-se em um conflito armado já tenha sido tomada. A fórmula representa algumas das avaliações que precisam ser levadas a efeito para determinar a linha de ação apropriada; certamente, está dentro do domínio das possibilidades que os custos marginais da mudança de regime possam ser maiores do que os custos potenciais de contenção. O ponto principal é que devemos levar em conta todos os elementos da equação para chegarmos à decisão adequada.

Os Estados Unidos, no passado, usaram com êxito estratégias de contenção, especialmente durante a Guerra Fria, com a União Soviética. Nesta situação, os custos marginais da mudança de regime provavelmente teriam sido uma guerra nuclear completa. É claro que estes custos excederiam os custos de contenção-mesmo levando em conta que o período de contenção durou cerca de 50 anos.

A nova estratégia de segurança apóia-se no desenvolvimento continuado da doutrina de guerra baseada em efeitos-especialmente uma vez que difíceis operações de mudança de regime possam tornar-se mais prováveis no futuro. Então, a questão se torna: como continuarmos a desenvolver nossa doutrina e nossas capacidades à medida que alcançamos os limites de aperfeiçoamento na seleção, com precisão, de alvos?

Pesquisas anteriores representam argumento poderoso a favor de que muito de nosso êxito na Guerra do Golfo, de 1991, surgiu de nossa capacidade de projetar, entre as forças iraquianas, uma imagem de onisciência, onipresença e onipotência.²³ É claro que não tínhamos nada disso, mas muitos soldados iraquianos em terra (lembrem-se, de que não havia nenhum no mar) acreditava de outro modo. Nossas reações aos movimentos do Iraque, no campo de batalha, eram tão rápidas e dominadoras que a maior parte dos soldados percebia que era inútil resistir. Na verdade, não estávamos preparados para o grande número de soldados iraquianos que se renderam.

Se levarmos adiante nossa doutrina baseada em efeitos com a idéia de dominar o ambiente do campo de batalha, como isto afetará nossa análise de custo-benefício para o futuro? Duas possibilidade vêm à mente. A primeira é o investimento em capacidades aperfeiçoadas de processamento da informação, e a segunda é o investimento em educação para o nosso recurso mais importante: nossa gente. Uso o termo investimento de maneira bastante deliberada. Ambas essas estratégias devem dar dividendos e crescentes economias de escala para a força futura. Se quisermos dominar os adversários do futuro, nossa capacidade de processar a informação precisa aperfeiçoar-se continuamente. Isto é especialmente verdadeiro à medida que tentamos envolver-nos em combate com atores descentralizados, não-estatais, como organizações terroristas. Nosso rápido aperfeiçoamento nas tecnologias de seleção de alvos de precisão trouxe grandes benefícios, mas estamos chegando ao ponto em que os retornos diminuem. Em que tipos de tecnologia devemos investir? Aparecem três: reconhecimento visual, reconhecimento de fala e inteligência artificial. Para manter o “domínio em pleno espectro”, exigido pela Joint Vision 2020, com forças menores e mais ágeis no futuro, essas tecnologias serão essenciais.²⁴ O reconhecimento de fala e a inteligência artificial são especialmente críticos. Nossas tecnologias de coleta de dados avançaram a um ponto em que não podemos esperar analisar toda a informação coletada com a análise humana tradicional. Programas de exame de linguagem que façam a análise inicial nos capacitarão melhor a dar finalidade a nossos recursos em todo o planeta. É claro que esses programas precisam trabalhar com uma variedade de linguagens e dialetos-tarefa que não é factível atualmente. Não obstante, investimentos bem sucedidos nessas áreas podem fornecer enormes dividendos.

Processamento de dados e inteligência artificial aperfeiçoados só poderão, contudo, ir até determinado ponto. Precisamos aperfeiçoar nossa compreensão de outras linguagens e culturas para fazer uso efetivo dessas tecnologias. A seleção de alvos de precisão exige conhecimento de precisão do ambiente local-especialmente da linguagem e da cultura. Atualmente desenvolvemos os nossos líderes (tanto oficiais como praças) com um excelente sistema de cursos de pós-formação (PME). Recentemente, o Gen John P. Jumper, antigo Chefe de Estado-Maior da Força Aérea, implementou um conceito ampliado de cursos de pós-formação chamado de Ensino para o Desenvolvimento. Este é um salto necessário, quando buscamos desenvolver líderes para ambientes mais complexos do futuro; contudo, podemos expandir ainda mais os recentes movimentos para o ensino para o desenvolvimento.²⁵

Para exemplo de um dos esforços mais bem sucedidos de educação militar aperfeiçoada, basta-se olhar a School of Advanced Air and Space Studies (SAASS) [Escola de Estudos Aéreos e Espaciais Avançados-curso presencial, de um ano de duração, subseqüente à Escola de Comando e Estado-Maior (ACSC) freqüentado anualmente por um pequeno grupo rigorosamente selecionado de alunos recém-egressos da ACSC], na Base Aérea Maxwell, Alabama. O Ten Gen Donald A. Lamontagne, antigo comandante da Air University [Universidade da USAF], observou recentemente que “os [oficiais[ egressos da SAASS sempre foram muito procurados para funções fundamentais de comando e estado-maior, mas no dia seguinte a 11 de setembro, meu telefone não parou de tocar. As pessoas responsáveis pelo planejamento desse novo tipo de guerra queriam saber onde estavam os oficiais egressos da SAASS”.²⁶ A SAASS é um grande exemplo de investimento bem-sucedido em nossa gente. Quando comandantes precisam considerar ações de grande responsabilidade querem oficiais egressos deste estabelecimento de ensino com elevado nível de especialização em planejamento e doutrina.

Infelizmente, encontrar militares com conhecimento especializado na linguagem e cultura locais é mais difícil. Em 1996, a Força Aérea estabeleceu a meta de que, em 2005, 10% dos oficiais deveria ter proficiência em uma língua estrangeira.²⁷ Os números recentes mostram que só estamos na metade do caminho, e parece improvável que alcancemos esta meta no prazo especificado.²⁸ Programas como os de oficiais especialistas em área estrangeira e dos bolsistas Olmstead ajudam a alcançar esta meta, mas estão fora do processo militar normal de ensino para o desenvolvimento. Devemos acrescentar a instrução em língua estrangeira a nossos programas adicionais de cursos de pós-formação, fundindo, assim, estudos de linguagem e cultura com estudos de doutrina. Atualmente, é difícil expor nosso pessoal a ambos os tipos de conhecimento. Programas de “estudos no exterior” oferecidos pela maior parte das instituições de ensino superior representam uma oportunidade maravilhosa para algumas de nossas praças que estão buscando um grau universitário.

Esses dispendiosos programas educacionais podem parecer extravagantes, mas deveríamos vê-los como investimentos. Pode-se adquirir esse conhecimento cultural preciso apenas por meio da experiência: precisamos investir tanto neste tipo de conhecimento quanto o fazemos no conhecimento técnico. Um tratamento integrado para nossos esforços de ensino para o desenvolvimento significaria que tais investimentos na área de ensino teriam maior probabilidade de gerar dividendos quando os comandantes se encontrassem envolvidos no planejamento de operações complexas. Além da instrução em língua estrangeira nos cursos de pós-formação presenciais, poderíamos acrescentar um curso de currículo mais avançado em complementação ao SAASS. Poderíamos chamar o novo programa de School for Advanced Language and Culture Studies (SALCS), oferecendo instrução intensiva em idiomas, seguida de estudos em uma universidade no exterior. Os comandantes podem encontrar rapidamente os oficiais egressos da SAASS, mas precisamos aumentar o número de oficiais com conhecimento extensivo da doutrina acoplado com uma compreensão da linguagem e da cultura locais.

Se devemos ir adiante com os conceitos baseados em efeitos, precisamos desenvolver conhecimentos de precisão a respeito do ambiente, para complementar os outros avanços. As ações mencionadas aqui devem ajudar em todas as etapas do modelo de planejamento baseado em efeitos, desenvolvido pelo Cel R/1 Edward Mann, USAF, pelo Ten Cel R/1 Gary Endersby, USAF, e por Tom Searle. Estes passos incluem pesquisar o ambiente estratégico, determinar as metas políticas, decompor e integrar a missão e avaliar os efeitos.²⁹

Como ocorre com qualquer tratamento econômico, as conclusões dependem fortemente das hipóteses adotadas para desenvolver os argumentos. Ironicamente, uma das hipóteses mais problemáticas dessa idéia é a de que os custos da guerra e da estratégia nacional podem ser calculados com alguma precisão. Certamente não podemos atribuir algum tipo de valor econômico a vidas humanas; além disso, as decisões morais precisam sobrepujar as decisões econômicas.

Desse modo, o tratamento econômico apresentado aqui não implica que possamos calcular todos os custos e benefícios de nossas ações com certeza perfeita-especialmente na neblina da guerra. Contudo, a dificuldade de calcular custos e benefícios não significa que nada ganhemos com este tratamento. Mesmo sistemas caóticos tendem a comportar-se dentro de alguns limites.³⁰ Compreender a estrutura de custo-benefício que configura estes limites deve revelar-se um exercício útil para os encarregados da tomada de decisões agora e no futuro.

Outra suposição subjacente a um tratamento econômico também merece alguma discussão neste contexto. É típico que os modelos econômicos sejam baseados em uma suposição de comportamento racional dos atores relevantes para a situação. Certamente, muitos tiranos não se ajustam a nossas noções de comportamento racional. Contudo, ainda podemos obter vantagens com este modelo, se o comportamento do antagonista for razoavelmente racional. O modelo pode, na verdade, fornecer algum descortino sem a suposição de comportamento racional. Com efeito, o comportamento irracional do inimigo pode tornar ainda mais defensável a ação, em algumas situações. Mesmo supondo que só haja racionalidade em um dos lados (o nosso), podemos, não obstante, empreender uma avaliação de custos e benefícios que terá valor significativo para a tomada de decisão.

Este artigo não quer dar a entender que os Estados Unidos não tenham tido êxito, no passado, ao usarem a análise de custo-benefício. O ponto principal é que precisamos reavaliar como calculamos estes custos e benefícios no futuro, devido aos imperativos que nos são impostos pela nova estratégia de segurança nacional, e usar essa análise para tornar a doutrina mais eficaz. Além disso, precisamos aumentar nossos investimentos em recursos que nos permitam fazer avaliações mais eficazes a respeito desses custos e benefícios.

A tecnologia mudou radicalmente a face da guerra na era moderna-com conseqüências significativas para os responsáveis pela tomada de decisões. Novas tecnologias permitem que os Estados Unidos usem força com mais precisão e menos custo em termos de recursos fiscais e vidas. Contudo, a tecnologia aperfeiçoada também capacita terroristas a criarem confusão com muito poucos recursos. Essas mudanças levaram a uma nova estratégia de segurança nacional que reflete estes problemas. Uma visão econômica dessas novas realidades pode esclarecer um quadro algumas vezes turvo, levando a duas conclusões: (1) precisamos continuar a desenvolver nossas noções de guerra baseada em efeitos e (2) os aperfeiçoamentos tecnológicos no futuro têm probabilidade de vir de outras fontes que não as armas de precisão. O desenvolvimento ulterior da visão econômica pode ajudar-nos a usar esses recursos de maneira eficaz para enfrentarmos os desafios do mundo moderno.

A contenção pós-conflito, por meio de sanções, é, na maior parte dos casos, uma política destinada ao fracasso, e seu custo é gigantesco. Devemos considerar essa contenção como uma estratégia pré-conflito, não pós-conflito. Como em tudo que se relaciona com estratégia, isto não é uma regra simples e fixa. Às vezes, os custos associados à mudança de regime se revelarão grandes demais, mas precisamos ser mais realistas no cálculo desses custos.

Finalmente, para desenvolver ulteriormente nossos conceitos de guerra baseada em efeitos, precisamos aperfeiçoar nossas capacidades de processar informações, o que inclui estratégias tanto para coleta quanto para análise. As avaliações tradicionais de alvos potenciais precisam fornecer um quadro mais rico do ambiente total, para testemunharmos ganhos ulteriores em nossa aplicação da doutrina baseada em efeitos. O aprimoramento do sistema de cursos de pós-formação é necessário para fornecer esse quadro aperfeiçoado.

É claro que algumas idéias expostas neste artigo caem no domínio de decisão das estratégias nacionais, que não são, tradicionalmente, área de militares. Implementamos a estratégia decidida por nossa liderança civil. Contudo, como partes fundamentais do desenvolvimento das estratégias de segurança, freqüentemente damos opinião e indicamos o resultado provável de uma determinada linha de ação. É neste papel de “assessores especiais” e participantes na estratégia de desenvolvimento que essas idéias podem aprimorar nossa segurança nacional.

Atualmente, a questão do custo-benefício da Operação Liberdade do Iraque, que ocorreu após ter sido este artigo escrito, está recebendo grande atenção na imprensa. Os custos do conflito revelaram-se menores do que se previa, mas os benefícios também parecem ter sido menores do que se esperava-pelo menos nesta fase inicial. Especificamente, as forças dos Estados Unidos ainda não encontraram evidência conclusiva de armas de destruição em massa (WMD) no Iraque-situação problemática desde que a administração Bush usou a quase-certeza de encontrá-las como argumento central para ir à guerra. A despeito deste tratamento na imprensa, a falta de evidência não significa necessariamente que erramos usando as WMD como base para a decisão de afastar o regime iraquiano.

Mais uma vez, a moldura econômica se revela útil aqui. Os economistas freqüentemente usam um instrumento chamado “valor esperado” para avaliar situações de incerteza. A idéia é relativamente simples. Se um investimento tem 90% de probabilidade de pagar cem dólares, então o valor esperado de investimento é de 90 dólares. Para simplificar, vamos supor que os outros 10% de probabilidade sejam de que o valor de investimento seja zero dólares. Faz sentido econômico escolher um investimento cujo custo total seja menos de 90 dólares (isto também supõe que vamos executar o “jogo” do investimento repetidamente). Contudo, escolher o investimento a um custo menor que 90 dólares não significa necessariamente que ganharemos dinheiro. A sorte pode determinar que nosso verdadeiro retorno no investimento seja zero dólares. (Existem variações sobre como se decide tratar uma situação tal qual esta, baseadas em tolerância ao risco, mas escolhi uma das estratégias mais simples para manter as coisas diretas.) Se nosso verdadeiro retorno é de zero dólar, tomamos uma decisão ruim? Não. É fácil cair na falácia de que “mal resultado é igual a má decisão”, mas, neste exemplo, tomamos uma decisão correta com base na informação disponível.³¹

Pode se aplicar a análise de valor esperado à questão das WMD. As informações disponíveis indicavam uma probabilidade extremamente alta de encontrar essas armas no Iraque. Mesmo que não as encontremos, uma análise de valor esperado sugere que tomamos a decisão correta. Os custos do conflito foram menores do que o valor esperado de encontrar WMD. Além disto, pelo tamanho do Iraque, ainda é muito possível, até provável, de que encontremos os indícios de que procuramos.

Que lições podemos aprender do ponto de vista do valor esperado? A mais óbvia é que a confiabilidade de nossa função de probabilidade é crítica. Conseguir uma avaliação exata das probabilidades dos diversos resultados fortalece ainda mais os argumentos de “conhecimento de precisão” de que este artigo tratou anteriormente. O uso eficaz desses instrumentos de custo-benefício, mesmo em ambientes incertos, exige informações com a maior precisão possível. Em segundo lugar, embora a informação da inteligência jamais seja perfeita, ainda podemos basear nossas decisões em um raciocínio adequado. Um resultado inesperado não significa necessariamente que tomamos a decisão ruim. Após o conflito, podemos avaliar nossas ações cuidadosamente para ver se podemos melhorar no futuro. Tendemos a fazer isto bem, tanto nos êxitos quanto nos fracassos. Atualmente, continua a haver um conflito de baixa intensidade no Iraque, e é provável que seja um pouco cedo para tirar conclusões definitivas a respeito da Liberdade do Iraque; entretanto, em termos do ponto de vista econômico resumido neste artigo, seria difícil declarar qualquer coisa diferente do êxito.

* Gostaria de agradecer ao Tenente-Coronel Scott Dierlam, USAF, e ao Coronel R/1 Edward Mann, USAF, o úteis comentários que fizeram às versões preliminares deste artigo.

Notas

1. George W. Bush, The National Security Strategy of the United States of America (Washington, D.C.: The White House, September 2002), on-line, Internet, disponível em http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf. Acessado em 4 de dezembro de 2002,

2. Veja-se, por exemplo, D. Milbank, “Cheney Says Iraqi Strike Is Justified,” Washington Post, 27 August 2002, A1; e J. A. Mayer, “A Doctrine Passes,” New Yorker, 7 October 2002, on-line, Internet, disponível em http://www.newyorker.com.

3. Michael Kelly, “A Doctrine of Armed Evangelism,” Washington Post, 9 October 2002, A31. Acessado em11 de outubro de 2002.

4. Ibid.

5. Veja-se Maj Gen David A. Deptula, “Air Force Transformation: Past, Present, and Future,” Aerospace Power Journal 15, no. 3 (fall 2001): 85-91, on-line, Internet, disponível em airchronicles/apj/apj01/fal01/phifal01.html. Acessado em 4 de dezembro de 2002.

6. John A. Warden III, The Air Campaign: Planning for Combat (San Jose, Calif.: toExcel, 1998).

7.Veja-se Brig Gen David A. Deptula, Effects-Based Operations: Change in the Nature of Warfare (Arlington, Va.: Aerospace Education Foundation, 2001), on-line, Internet, disponível em http://www.aef.org/pub/psbook.pdf. Acessado em 4 de dezembro de 2002.

8. Veja-se Col Edward Mann, Lt Col Gary Endersby e Tom Searle, “Dominant Effects: Effects-Based Joint Operations,” Aerospace Power Journal 15, no. 3 (fall 2001): 92-100, on-line, Internet, disponível em airchronicles/apj/apj01/fal01/vorfal01.html. Acessado em 4 de dezembro de 2002.

9. Veja-se Maj T. W. Beagle Jr., Effects-Based Targeting: Another Empty Promise? (Maxwell AFB, Ala.: Air University Press, December 2001), on-line, Internet, disponível em https://research.maxwell.af.mil/papers/ay2001/saastheses/beagle.pdf. Acessado em 8 de dezembro de 2002.

10. Gordon Moore, um dos co-fundadores da Intel, formulou a Lei de Moore, que estabelece que o número de transistores em um chip (e, conseqüentemente, seu poder de processamento) dobrará a cada 18-24 meses.

11. Veja-se David Coursey, “Does Intel Still Matter? Yes, but . . . ,” ZDNet Anchordesk Online, 24 February 2003, on-line, Internet, 24 February 2003, disponível em http://www.zdnet.com/anchordesk/stories/story/0,10738,2911357,00.html.

12. Veja-se Prof. George J. Stein, “Information Warfare,” Airpower Journal 9, no. 1 (spring 1995): 31-39, on-line, Internet, disponível em airchronicles/apj/stein.html. Acessado em 8 de dezembro de 2002.

13. Warden, 46.

14. H. Norman Schwarzkopf com Peter Petre, General H. Norman Schwarzkopf: The Autobiography: It Doesn’t Take a Hero (New York: Bantam Books, 1992), 319.

15. A situação da Coréia do Norte ilustra a dificuldade de manter sanções abrangentes. No começo dos anos de 1990, quando desapareceram as fontes de apoio do regime coreano (especialmente a União Soviética), demos alguma ajuda à Coréia do Norte em troca de concessões a respeito de seu programa de armas nucleares. Novos indícios relatados na imprensa parecem mostrar que este negócio teve pequeno ou nenhum efeito para reduzir o programa.

16. Wesley K. Clark, Waging Modern War: Bosnia, Kosovo, and the Future of Combat (New York: Public Affairs, Ltd., 2001), 11-12.

17. A. Karatnycky, “Ukraine’s Rogue President,” Wall Street Journal Online, 9 October 2002, on-line, Internet, disponível em http://online.wsj.com. Acessado em 9 de outubro de 2002.

18. George F. Will, “A Retrospective on Disarmament,” Washington Post, 15 December 2002, B7.

19. Bush, 14.

20. Embora o petróleo seja o recurso que tenha maior probabilidade de fornecer significativa renda a estados degenerados no futuro imediato, outros recursos, como diamantes ou drogas, poderiam fazê-lo no futuro. Também se deve notar que à medida que a tecnologia aumenta o limiar de recursos necessários para patrocinar o terror, a ameaça tem probabilidade de se tornar menor. A Coréia do Norte parece ser a exceção notável a esta regra. Aquele país, a respeito da economia incapacitada, foi capaz de constituir uma ameaça dotada de credibilidade grandemente devido aos fundos gerados por vendas de armas e apoio de outras nações que ajudaram a alcançar suas metas.

21. Isto não implica que investimentos não tenham riscos. A incerteza existe, não importa que linha de ação se escolha. Entretanto, os investimentos têm um “retorno esperado” positivo.

22. Poder-se-ia argumentar que os Estados Unidos manteriam essas forças na região, independentemente da mudança de regime no Iraque. Contudo, o efetivo poderia ser menor se a região se tivesse tornado mais estável por meio da mudança do regime.

23. Edward C. Mann III, “Inbound and Ready: Controlling an Adversary and Shaping the Battlespace for Decisive Operations” (artigo não-publicado, Maxwell AFB, Ala.: Airpower Research Institute, 2001).

24. Joint Vision 2020 (Washington, D.C.: Joint Chiefs of Staff, 2000), on-line, Internet, disponível em http://www.dtic.mil/jv2020. Acessado em 4 de dezembro de 2002.

25. Veja-se “Chief’s Sight Picture: Total Force Development,” 6 November 2002, on-line, Internetdisponível em http://afas.afpc.randolph.af.mil/pme/docs/Total%20Force%20Development.doc. Acessado em 25 de fevereiro de 2003.

26. “Strategy School Changes Name, Expands,” Air Education and Training Command News Service, February 2003, on-line, Internet, disponível em http://www.af.mil/stories/story.asp?storyID=22003482. Acessado em 24 February 2003.

27. “Air Force Provides Opportunities for Foreign Service,” Air Force News Service, 31 August 1998, on-line, Internet, disponível em http://www.af.mil/news/Aug1998/n19980831_981311.html. Acessado em 24 de fevereiro de 2003.

28. Amy Parr, “Opportunities Available for Officers to Expand Global Skills,” Air Force News Service, 22 June 2001, on-line, Internet, disponível em http://www.af.mil/news/Jun2001/n20010622_0836.shtml. Acessado em 24 de fevereiro de 2003.

29. Veja-se Mann, Endersby e Searle.

30. Veja-se Maj Michael R. Weeks, “Chaos, Complexity and Conflict,” Air and Space Power Chronicles, 16 July 2001, on-line, Internet, disponível em airchronicles/cc/Weeks.html. Acessado em 24 de fevereiro de 2002.

31. Veja-se Robert H. Frank, Passions within Reason: The Strategic Role of the Emotions (New York: W. W. Norton & Company, 1989).

Colaborador

As opiniões expressas ou insinuadas nesta revista pertencem aos seus respectivos autores e não representam, necessariamente, as do Departamento de Defesa, da Força Aérea, da Universidade do Ar ou de quaisquer outros órgãos ou departamentos do governo norte-americano.